“之前的拆迁与补偿条例的立法理念与物权法倡导的不一致,需要改过来,让新条例和现行的法律接轨……”元旦前夕,中国社会科学院法学所内,一场由参与起草拆迁与补偿条例的社科院研究员孙宪忠主讲的学术报告会——拆迁与补偿条例立法报告会揭开帷幕。能容纳百人的会议室挤满了慕名而来的学者、记者和各界热心听众。
■新旧拆迁条例最大的不同
孙宪忠介绍,《国有土地房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》(下称新条例二次意见稿)和现行《城市房屋拆迁条例》(下称旧条例)有五个较大的改变,而最大的变化,当属拆迁事项涉及的基本法律关系的转变。
“在过去拆迁工作中,政府一直属于监督者。”旧条例的第五条规定,国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理……这一条款表明,在城市拆迁过程中的法律关系主要是行政法律关系。政府作为行使公权力的行政机构,对拆迁事项具有监督关系。作为拆迁人的开发商和作为被拆迁人的房屋所有权人(又称业主)或正当使用权人二者处于被监督管理地位。
但这种规定和实际相矛盾。因为,我国实行土地一级市场政府垄断,政府是国有土地的唯一出让者。政府将土地出让给开发商,并通过一个行政行为——“征收”,将业主的土地使用权“消灭”。作为平等民事主体的开发商和业主,一个追求土地使用权,一个为了房屋所有权,法律上的权利和义务并没有直接关联,现实中却被捆绑在一起,从而形成利益矛盾。政府却从开发商——政府——业主的直接关系中转为上位的监督者,从而形成了错位。忽略了这个问题,造成了法律上的严重后果,也导致了很多利益冲突。政府将土地交给开发商从而获得土地出让金。正是土地出让金,形成了很多地方远超税收的第二财政,也使得拥有公权力的政府有了利益冲动,导致了更剧烈的利益冲突。
“征收中的法律关系,不仅是行政法要调整的法律关系,更是民事法律要处理的问题。”新条例将政府定位为和被拆迁人处于同一地位的法律关系的当事人。政府既要拿到土地,享受权利,就必须承担责任,政府的责任就是向被拆迁人进行充分合理补偿。因此,新条例定位为征收与补偿条例,这是与旧条例最根本的区别。
新条例二次意见稿规定,“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”,并规定可委派不以营利为目的房屋征收实施机构承担房屋征收与补偿的具体工作,以理顺法律关系。房屋征收部门对房屋征收实施机构实施房屋征收与补偿的行为负责监督,并对该行为的后果承担责任。同时,新条例不再许可建设单位成为拆迁人,也不再许可成立拆迁公司。孙宪忠说,“将来要向百姓承当责任的,是市长和县长。”
■二次意见稿不起眼的“伏笔”
对公共利益的界定一直争议很大。但新条例与旧条例相比,用列举的方式界定公共利益,比用“国家建设”来笼统概括是一个极大进步。对于政府而言,“法无明文规定不得任意行政”,列举式的条款解释起来是复杂的,但条款的定位非常明确——旨在限制作为公共权力机关的政府的行为。
孙宪忠强调,新条例二次意见稿比一次意见稿又有明显的进步。新条例二次意见稿将一次意见稿有关危旧房改造需经90%被征收人同意和补偿方案需征得三分之二以上被征收人的同意、补偿协议签约率达到三分之二以上方可生效的规定,修改为保障性安居工程建设和旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划,经市、县级人民代表大会审议通过。
取消“90%以上被征收人同意进行危旧房改造的,县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定”的规定是符合物权法原理的。因为无论是90%的人还是99%的人,都无权决定对个体房屋所有权的剥夺。何况90%这个比例确定有随意性,也没有站得住脚的依据。什么是公共利益?让代表我们行使权力的权力机关去决定,通过人民代表大会来限制政府的行为,它是符合我们的宪政体制设计的。
“这个规定是以前条款没有的,也不被人关注,但其意义重大。”
■新征收程序让民众全程参与
旧条例的征收程序,实际是个颁发许可证的程序,民众没有任何参与的过程。旧条例涉及被拆迁人的,是“房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作”——民众仅是被宣传、被解释的对象,没有发表意见的途径,没有权利救济的途径。
新条例二次征求意见稿规定,市、县级人民政府房屋征收部门应当根据被征收人意见,对房屋征收范围、征收补偿方案进行修改,将征求意见情况和采纳情况及理由、论证和听证情况以及修改情况及时公布,并报市、县级人民政府。
为了给被征收人提供充分的行政救济和司法救济途径,它同时规定,被征收人对征收决定和补偿决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议规定的义务的,另一方当事人可以依法向人民法院提起诉讼。
被拆迁人的权利,在新条例二次意见稿中得到了体现。
■征收补偿最受关注,也最需公平
据国务院法制办公室提供的数据显示,房屋征收的补偿是群众最为关注的问题,社会各界对此共提出13332条意见。
补偿范围扩大,是新条例二次意见稿明显不同于一次意见稿的地方。新条例二次意见稿的补偿范围不仅包括被征收房屋价值的补偿,还包括因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿及停产停业损失的补偿等内容。
另外,新条例二次征求意见稿明确规定,“对被征收房屋价值的补偿金额,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构,按照房屋征收评估办法评估确定。”“对评估确定的价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”……还规定,房地产价格评估机构由被征收人选定,被征收人选定评估机构的具体办法由市、县级人民政府规定。
由被征收人来选定评估机构,是新条例为追求公平社会效果而刻意写下的条款。对于是否能由新条例进一步规定评估机构选定细节的追问,孙宪忠回答,目前只能做到这一步。
■取消行政强拆背后的思考
新条例二次意见稿规定,由政府申请法院强制执行,取消了行政强制拆迁。这个规定受到广泛关注,也受到了质疑。孙宪忠解释,通过对以往案例和数据的分析,由政府组织的强制拆迁引发的不利后果最严重,因为由政府组织强制拆迁,民众没有任何救济的渠道。
新条例二次意见稿第二十五条规定:被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,又不履行补偿决定的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。由法院组织的强制拆迁,中间要经过诉讼途径,诉讼期间能给所有人一个冷静期,能防止恶性冲突事件发生。以前拆迁求效率,现在要追求公平。
“虽有瑕疵,但新条例肯定比旧条例要好,已经是很大的进步,能对现实产生重要的作用。我希望它能尽快通过。”会后孙宪忠对记者说。
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消息来源:检察日报 |