2012年“两会”召开。作为中国最高立法机关的全国人大开会，将有一些法律草案得到审议。2011年“两会”上，全国人大常委会委员长吴邦国宣布“中国特色社会主义法律体系”已经基本形成。

但在现实生活中，公众似乎并未感觉到法律完备带来更多的自由，反倒是对权利的缺乏保障、财产的不安全、各种制约的增多，有了更多的不满。例如，被称为“新拆迁条例”的《国有土地上房屋征收与补偿条例》通过后，强拆与强行侵占土地仍是社会冲突的重要引爆点；近年来密集出台的“限购”、“限行”等举措，被批评为限制公民交易自由与生活空间；石油、铁道等部门的内部规定，则被认为代表了社会不公，突显出垄断的危害。

在一些学者看来，这些问题与中国目前的“部门立法”习惯大有关系。3月1日，在中国天则经济研究所于北京举办的一次研讨会上，一些学者探讨了此类做法的危害及可能的解决出路。

天则经济研究所所长盛洪将“部门立法”界定为由行政部门主导甚至操控的立法。他认为，从一般原理上看，要确保作为公共物品的法律的公正性，正当的立法程序有两种：一是法官立法，即法官的裁判先例最终形成法律原则，因法官为超越政治与商业的群体，故能保证公正性；二是“公共选择”，其现实选择是，只要立法程序符合多数原则，由此产生的法律便是好的。但当前中国的现实是，许多法律由部门主导产生，行政部门的官员没有超然性和中立性，其意愿不一定符合公众意愿，由此产生的法律难以保证公平。

盛洪表示，部门立法的形式之一是，如果人大通过的法律不完全符合行政部门的意愿，便出台“实施细则”，扩张行政部门权力。例如，在《土地管理法实施条例》的最后，加上一条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”盛洪认为，这构成了今天强拆的一个重要依据。

也有与会学者认为，当前的问题还不止是部门立法，因为许多部门的利益可以通过比法律更低层级的“规范”、“文件”等来实现。这就产生了一个看似荒诞的结果，像宪法这样的“根本大法”中规定的很多权利，经常得不到落实，而很多可能根本连法律都算不上的文件，由于行政部门拥有直接的执行力，在现实中就直接被“落实”了。例如，盛洪讽刺地说，北京市的汽车尾号限行规定并未经过北京市人大批准，但由于北京市交通管理局有直接罚款手段，它在实际上就被执行了。

南开大学法学院副教授宋华琳认为，中国目前形成的“部门立法”情况有客观必然性，但弊害非常突出，尤其是很多部门立法的实质都是“管理法”，体现了行政权对市场的控制，“政府之手”越来越强。有的立法是对政府管理体制的确认，只规定管理权力而不规定义务，有的立法，如教育、医疗等领域的部门立法，则有偏袒公立医院、学校的倾向，造成不公平竞争。部门立法还造成许多该立的法不能立，该废的不能废。

针对部门立法的危害，不少学者都不约而同地找到“强化人大立法职能”这条出路，强调人大作为专职立法机关的作用，并主张让更多法律专家参与立法。但学者秋风也则认为，目前立法机构也是封闭运作，与行政部门没有大的区别，人大中的立法官员也是以行政官僚的身份自居，人大中的一些委员会，则没有负起提出法案等立法职责，故也不能指望人大立法就能好多少。他建议对于重要的法律，成立专门的法律起草或修改委员会，人大常委会可以选择委员会的组成成员，其来源可以多样化。

与会学者均主张立法过程应有更多的公共参与。目前中国许多立法已经事先征求公众意见，但很多学者批评道，征求过程往往流于形式。北京大学法学院教授张千帆以去年“新拆迁条例”的出台为例，他说，该条例的征求意见时间过短，立法机构根本没有考虑和消化庞多的意见，便匆匆宣布了最后确定的文本。不少人认为，除了征求意见这种方式以外，立法听证等程序也应强化，并允许不同的利益群体，包括弱势群体，将其声音更多反映在立法中。

盛洪表示，“部门立法”问题不是一个简单的技术问题，而是有深刻影响的宪政问题，它导致行政部门滥用国家暴力，谋取一己私利。这种权力寻租就像癌细胞，会不断破坏社会的免疫系统，最终导致全面的社会崩坏。他认为，目前拯救社会的唯一方法就是宪政改革。

“希望人大代表不要再尸位素餐，负起他们的责任来。”盛洪警告说。

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消息来源：FT中文网