2011年国家公务员招考中的就业歧视调查报告

中国政法大学(招生办)宪政研究所

2011年11月

北京

报告摘要

一、调查目标和范围

（一）中央国家机关

（二）六个特定部门

二、歧视标准和认定

三、中央国家机关公务员招考中的就业歧视状况

（一）概况

（二）年龄歧视

（三）健康歧视

（四）政治面貌歧视

（五）性别歧视

（六）社会身份歧视

（七）身体特征歧视

（八）民族歧视

（九）残障歧视

四、特定部门公务员招考中的就业歧视状况

（一）人民代表大会机关

（二）人民法院

（三）人民检察院

（四）妇女联合会

（五）残疾人联合会

（六）工会

五、改革建议和制度措施

六、让我们共同行动起来

报告摘要

国家机关作为法律规范的制定者和执行者，在招考公务员时应该带头禁止歧视性行为，落实法律法规和国际公约的规定，保障公民平等就业的权利，为企事业单位的招聘树立良好的榜样，并成为展示中国人权进步的重要窗口。因此，中国政法大学宪政研究所在对2010年公务员招考中就业歧视状况调查的基础上，今年继续对2011年公务员招考中的就业歧视现象进行调查研究。本次调查选定中央国家机关和人民代表大会、人民法院、人民检察院、妇女联合会、残疾人联合会、工会六个部门的公务员[1]招考标准作为调查对象，旨在考察其招考简章中是否存在歧视性要求，以及相关法规规章是否存在制度性歧视。

对于就业歧视的判定标准，我们依照国际公约、国际人权惯例和我国相关法律法规来确定。本次调查考察的就业歧视类型共八种：性别歧视、民族歧视、社会身份歧视、残障歧视、健康歧视、政治面貌歧视、年龄歧视、身体特征歧视。我们通过对招考简章的具体岗位要求进行个性化甄别、对相关法规规章进行抽象性审查，来考察国家机关公务员招考中的就业歧视现状。

调查中我们发现，2011年国家公务员招考在保障公平就业方面有一些积极的变化，比如，放宽了某些疾病的判断标准；放宽了部分警察职位对身高、特征、视力等身体特征的限制；放宽了对于高学历人士和特定岗位报名年龄限制等等。但是，公务员招考中的就业歧视现象仍然广泛存在。

本次调查发现，2011年中央国家机关公务员招考所涉及的9762个岗位中，由于存在制度性的健康歧视和年龄歧视的规定，两种类型的就业歧视比例均为100％；其次是政治面貌歧视，占总职位数的19.1%；性别歧视也比较严重，占总职位数的15.6%；再次是社会身份歧视，占11.5%；最后是身体特征歧视，占0.4%。

对于人民代表大会、人民法院、人民检察院、妇女联合会、残疾人联合会、工会六个部门公务员招考中的就业歧视，我们选定了该部门的中央机关和15个省、自治区和直辖市（含新疆生产建设兵团）的相关部门作为考察对象。这六个部门由于其性质和职能所系，本应成为消除就业歧视的表率，但是本次调查发现，这些部门就业歧视现象也比较普遍。除了规范性法律文件造成的健康歧视和年龄歧视达到100%以外，政治面貌歧视、社会身份歧视和性别歧视在这六个部门中也比较常见。人民代表大会系统的78个岗位中，政治面貌歧视和社会身份歧视分别占全部岗位的38%和12.8%；人民法院系统的3005个岗位中，性别歧视、社会身份歧视和政治面貌歧视分别占占全部岗位的31.2%、6.2%和0.6%；人民检察院系统的2232个岗位中，性别歧视、社会身份歧视和政治面貌歧视分别占全部岗位的32.7%、9.2%和2.6%；妇联的42个岗位中，政治面貌歧视占全部岗位的23.8%；残联33个岗位中，5个岗位构成政治面貌歧视，占全部岗位的15%；工会系统共计114个岗位，政治面貌歧视、社会身份歧视和性别歧视分别占全部岗位的23.7%、9.6%和4.4%。

针对目前国家公务员招考中普遍存在的就业歧视现象，我们建议废除制度性歧视，修改相关公务员招考规则；建立公务员招考中的就业歧视审查机制，权力机关和司法机关亦应积极发挥其监督和引导的作用。我们希望能够通过国家机关的主动变革、社会公众的广泛关注、舆论媒体的监督推动，加快就业机会公平的实现。

一、调查目标和范围

2011年是中国政府批准《男女工人同工同酬公约》二十周年、加入《经济、社会及文化权利国际公约》十周年、批准实施《1958年消除就业和职业歧视公约》（以下简称“111号公约”）五周年^[2]，这充分彰显了中国政府已经认同平等就业的基本理念，并由此承担了推进就业机会平等、反对就业歧视的国际责任。于此呼应，《中华人民共和国就业促进法》也已经颁行实施3年有余，各地也先后出台相关实施细则和操作办法，通过立法促进充分就业和公平就业。

虽然我国在就业公平领域摆脱了无法可依的局面，现实状况却并未出现根本改观，各种显性或是隐性的歧视充斥在人才市场和招聘网站，甚至国家机关公务员招录也蒙上了就业歧视的阴影。为了切实贯彻落实相关法律法规，国家机关必须率先垂范，带头摒除公务员招考中的就业歧视。如果国家机关都不能坚守基本原则、遵循法律规定，那么则无法奢望整个社会的良善治理。因此，公务员招录的公平与否，是我们衡量就业公平实现程度的标尺，是守护就业机会平等的底线正义。

有鉴于此，我们在对2010年国家机关公务员招考中的就业歧视状况调查的基础上，继续对2011年中央国家机关公务员招考中的就业歧视状况进行调查分析，另外选择六个部门作为分析样本，通过对公务员招考简章和相关法规规章进行梳理和分析，旨在清晰了解目前公务员招考中就业歧视的真实状况，并为国家机关在公务员招考过程中如何避免就业歧视提供政策建议。

在调查方法上主要沿用往年惯例，即对招考简章中列明的具体岗位的招考要求进行具体判断，并对法规规章进行抽象审查。这样既可以对个性化歧视现象进行甄别，也可以对制度性就业歧视进行检讨，达到全面真实掌握就业歧视现状的预定目标。

我们深知公务员招考标准中的歧视，不过是整个招录过程中歧视现象的“冰山一角”，更多的歧视潜藏在公务员报名资格审核、录用面试乃至职业生涯之中，这些歧视的危害或许更加严重，在具体个案中对于当事人造成的损害也更加直接。但是，我们无法通过书面审查方式获得和统计这些个性化的歧视现象。我们希望对于招考标准的关注和讨论，可以起到“牵一发而动全身”的连锁反应，从而引起国家机关的自觉自省、引发社会公众的关注重视。

（一）中央国家机关

中央国家机关在招考公务员时更加需要体现公平的原则，带头禁止任何招聘中的歧视行为，落实法律法规和国际公约的规定，保障公民平等就业的权利，为地方国家机关和企事业单位的招聘树立良好的榜样，并成为展示中国人权进步的重要窗口。

因此，本次调查将2011年度国家公务员招考的中央机关及其直属机构作为首要调查对象，具体范围包括中央党群机关、中央国家行政机关、中央国家行政机关直属机构和派出机构、国务院系统参照公务员法管理事业单位，共涉及职位9762个。为了更加清晰的分析就业歧视的类型和特定，本次统计将中央国家机关公务员招考的所有职位在招考简章分类的基础上，根据其性质和特点重新分为四类：1、中央党群机关；2、中央国家行政机关和国务院参照公务员管理的事业单位总部；3、中央国家行政机关直属机构和派出机构、国务院参照公务员管理的事业单位在地方的分支机构、其他单位；4、司法机关。^[3]

（二）六个特定部门

在对全部中央国家机关（含直属机构和派出机构）进行考察的同时，我们在另外一个维度上也展开调查，即考察特定机关（含其中央机关和地方各级机关）的就业歧视状况。其目的在于调查“最不应该出现就业歧视的部门”在就业公平方面的真实情况。据此，我们选定了以下六个部门：人民代表大会机关、人民法院、人民检察院、妇女联合会、残疾人联合会、工会。

宪法和法律规定：全国人大代表大会和地方各级人民代表大会作为权力机关，享有制定法律、监督法律运行、保障人民权利的职责；法院作为国家审判机关，通过独立行使审判权，保障公民合法权利免受非法侵害；检察院作为法律监督机关，通过独立行使检察权，维护法律的尊严、国家的安定和人民的权利；妇女联合会作为联合各界妇女的社会群众团体，其基本宗旨即是代表和维护妇女权益，促进男女平等；残疾人联合会作为由残疾人及其亲友和残疾人工作者组成的人民团体，其宗旨在于：弘扬人道主义思想，发展残疾人事业，促进残疾人平等、充分参与社会生活，共享社会物质文化成果；工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，维护职工合法权益是工会的基本职责。[4]（如下图所示）

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这些部门因为自身性质或是职能所系，理应成为彰显就业机会平等的最好例证，并成为其他政府机关、社会组织、公司企业的表率。因此，以上述部门为调研观察的对象，与其说是监督批评，毋宁认为是对于就业机会平等的最低限度的期许。也是实现政府机关消除就业歧视的最佳路径。

本次调查所涉及的这六个机关和团体的组织结构、隶属关系虽然不尽相同，但是都存在从中央至地方的一套完整的组织体系，因此我们选定上述部门的中央机关，并挑选若干省级行政单位[5]内的分支机构，据此近距离透视就业机会平等在上述机关的实现状况。在省级行政单位的选择上，为了使其更具有代表性，综合其地理位置、经济程度、招考状况等因素，确定了15个省级单位[6]的相关机关作为本次考察对象。

二、歧视标准和认定

就业歧视是指用人单位基于与职业岗位内在要求无关的因素做出的任何区别、排除、限制或优惠。因此，每项招聘要求需要和具体工作相结合，来认定是否属于歧视。

我国于2006年正式批准加入国际劳工组织的第111号公约”，也因此承担了公约确定的国际义务：禁止基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身等原因的歧视。同时，我国现行的《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国就业促进法》等法律也明确禁止基于民族、种族、性别、宗教信仰、残疾、传染病病原携带者、农村进城务工劳工者的歧视。

此外，虽然国际劳工组织“第111号公约”以及我国现有的法律没有明确禁止年龄歧视以及身体特征的歧视，但是“第111号公约”所明确禁止的七种就业歧视并非完全列举。“有关会员国经与有代表性的雇主组织和工人组织以及其他适当机构协商后可能确定的、具有取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等作用的其他此种区别、排斥或优惠”，亦可认定为就业歧视。年龄歧视和身体特征的歧视在我国普遍存在，影响了就业机会平等，而且也被世界上很多国家和地区的相关立法所禁止，所以本次调查将年龄歧视和身体特征的歧视也列为歧视的种类。

表1：国际公约、惯例和国内法确定的禁止歧视的类型

综上所述，本次统计的歧视类型包括：性别、民族、社会身份、残障、健康、政治面貌、年龄、身体特征，共八种歧视类型。结合本次调查的具体情况，这八种歧视的认定标准如下：

1、性别歧视：性别歧视是指基于性别因素而给予的不合理的区别对待，除非这种区别对待是工作性质本身的需要。

例如，福建龙岩出入境检验检疫局植物检疫监管工作科员一职，以“需到边远山区生产基地进行检疫监管，工作条件较艰苦，适合男性”为由，做出了关于性别取向的建议。类似限制条件及理由多见于海关缉私系统、海事系统、出入境边防检查系统、出入境检验检疫系统、铁路公安系统。这些部门的部分岗位往往以“经常出差、长期出海、野外考察、条件艰苦”等理由，建议男性报考。虽然这些职位并没有绝对排除女性报考，但是在性别方面做出了明确的倾向性表述，提出了与工作本身无关的要求，因此认定为性别歧视。

2、民族歧视：民族歧视是指某些岗位的招录只对某些民族的人员开放，而这种开放具有取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等作用的任何区别、排斥或优惠的作用。本次调查对民族歧视问题采取了比较宽松的标准，国家机关公务员招考中指定招收少数民族的，我们都没有认定为民族歧视。

比如，国家民族事务委员会民族理论政策研究室理论政策研究处主任科员及以下一职，要求限于“少数民族”人员报考，由于该岗位主要从事“理论政策研究及文稿起草”工作，少数民族人员有着不可替代的生活经验、可以更好的胜任该项工作，因此没有认定为就业歧视。

另如，中国保险监督管理委员会西藏监管局专业监管岗主任科员及以下一职，定向招录藏族考生。由于此项优待涉及国家民族政策，因此没有认定为歧视。

与此同时，我们注意到少数岗位要求报考人员掌握特定的少数民族语言。在《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》均规定了“各民族公民都有用本民族语言、文字进行民事诉讼的权利”，因此少数民族区域法检系统公务员招录过程中，招录个别熟悉本地少数民族语言的工作人员，不仅合理、而且必要。

在《国务院关于推广普通话的指示》和《国家通用语言文字法》，都规定和预留了保证少数民族语言保留和发展的制度空间。国家民族事务委员会在2010年颁行的《关于做好少数民族语言文字管理工作的意见》中指出：民族自治地方的少数民族语言文字工作机构应积极贯彻执行国家关于民族语言文字管理的法律法规，保障少数民族语言文字的依法使用。因此我们认为，对于少数民族语言的限制不构成就业歧视。

3、社会身份歧视：社会身份歧视是指在工作招录过程基于应聘者的社会身份而给予不合理的区别对待，本次调查中纳入社会身份歧视的范围比较广，包括户籍歧视、地域歧视、出身歧视、身份歧视四种。我国批准的国际劳工组织“第111号公约中”禁止基于社会出身的歧视。我国就业促进法中禁止对农村进城务工人员的歧视，这是身份歧视中的一种。

户籍歧视和地域歧视不仅对外地人员和特定地区人员构成了歧视，侵犯了公民的平等就业的权利，而且限制了优秀人才的流动、不利于本地区和本单位的长远发展。

户籍歧视和地域歧视是一种政策性歧视，在我国户籍政策要求和引导下，户籍歧视和地域歧视已经成为我国最为严重的歧视之一。交通部长江航运公安局泸州分局办公室科员要求“限本省户籍生源（人员）”，显然这种限制并非基于工作本身、职业能力的要求，而是基于外在的户籍限制入职条件，是典型的户籍歧视。

出身歧视包括要求政治历史清白的、家庭成员没有不良记录、本人无犯罪记录等。

比如，外交部地区业务司英语(论坛)一职要求“个人经历、历史状况清楚”、中国保险监督管理委员会西藏监管局专业监管岗主任科员及以下一职要求“档案材料齐全，历史清白”。对上述非涉密的专业技术岗位做出个人经历的限制，显然侵犯了个人隐私，人为设置了与职业能力无关的入职障碍，属于出身歧视。

身份歧视：调查中我们发现大量对学生干部、支边扶贫等身份的要求和待遇，以及限国有单位工作经验的歧视、限当地工作经验的要求。我们认为这些身份标准都属于歧视，这些种类繁多的优惠政策加剧就业中的不公平现象。另外，对工作经验本身的要求由于和工作能力相关，一般并不被认定为歧视。但是，如果将国有单位与非国有单位的工作经验区分开来，则就构成了就业歧视：这种区别并不必然和工作能力直接相关，只有拥有特定身份的人才有资格报考，体制外的工作者根本没有机会报考。

比如，中央纪委监察部机关机关厅室局“纪检监察五”一职，要求“仅限服务期满、考核合格的大学生村官报名”。根据官方公布的数据，2011年“大学生村官等服务基层项目人员报名踊跃，有6000余名服务基层项目人员报考108个中央机关定向招录职位”^[7]，据此测算录取比率约为1.8%。于此同时，2011年总体公务员考录比约为63.6∶1^[8]（即为1.57%），低于特定针对基层项目服务人员职位的录取比率。考虑到部分限于或优先针对基层服务人员招考的职位，大多是热门岗位^[9]，因此优越性更加明显。虽然政府鼓励高校毕业生和其他人才到基层服务，但是这不应成为其在公务员考录过程中获得优待的理由，否则构成就业歧视。

另比如，中央办公厅秘书局文电办理工作主任科员及以下一职，要求“曾担任高校系以上学生会的主席或副主席”。虽然在校阶段担任学生干部是锻炼组织协调能力的重要方式，但是显然并非唯一途径，更不应该成为身份标签，否则不但使学生干部“服务同学”的身份职能发生异化，而且构成了严重的、甚至有些荒唐的就业歧视现象。

再比如，中央国家机关工委国务院机关老干部活动中心财务处主任科员及以下一职，明确要求“有机关及事业单位财务工作经历”。我们认为对于工作经验的要求并不是歧视，而对于以往工作单位性质的要求则是毫无道理的：机关和企事业单位的并不享有法律和道德上的优越性，同等的工作经验应当获得同样的尊重和认可。

4、残障歧视：本次调查中所说的残障歧视是指在工作招录过程基于应聘者的残障情况而给予不合理的区别对待。

天津出入境检验检疫局保税区办事处服装检验工作科员一职，主要从事“服装检验工作”，要求报考人员为非色盲。由于这种限制与其工作内容有直接的关联，因此不属于就业歧视。换言之，必须是限制性条件和工作自身要求相符，才不构成歧视；若是该岗位主要从事内部行政工作，同时限制非色盲报考，就构成了残障歧视。

5、健康歧视：就业领域中的健康歧视是指在就业职业中基于人的某些健康状况而给予的不合理的区别对待。这些健康状况主要包括携带乙肝病毒、艾滋病和其他非影响公共卫生的疾病。

在《公务员录用体检通用标准（试行）》存在制度性健康歧视，此次调查我们主要关注血液病（包括携带血液病基因）歧视、艾滋病歧视、糖尿病歧视。这些疾病通常可以通过药物控制，并不直接影响职业，因此笼统的将其排除在公务员招录之外，造成了健康歧视（下文详细论证）。但是，如果法律中明确禁止患有特定疾病人员进入特定行业，则不构成就业歧视。

比如，山东青岛出入境检验检疫局动物检验检疫处肉食科科员，主要从事“出入境肉类产品及宠物食品的检验检疫监管”工作，在其报考条件中提出了“涉及食品检验检疫，须符合《食品安全法》健康要求”。《食品安全法》第三十四条规定：食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度。患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病的人员，以及患有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍食品安全的疾病的人员，不得从事接触直接入口食品的工作。食品生产经营人员每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。据此，患有上述疾病的人员不得报考该职位；但是不得将法定的疾病范围进行扩大解释，否则也构成了歧视。

6、政治面貌歧视：本调查中所说的政治面貌歧视是指在用人单位在招考过程中基于应聘人是否加入某一党派而给予不合理的区别对待。虽然我国现有的法律中没有禁止政治面貌歧视，但是我国所加入的国际劳工组织“第111号公约”中明确把政治见解作为禁止歧视的理由。[10]

在我国，政治面貌歧视一般表现为职位只对中共党员开放或者中共党员优先，也存在某些岗位只向特定党籍的人员开放的情况。考虑中国实际情况，本次统计对政治面貌歧视采取相对宽松的标准。具体而言，我们没有把中共中央国家机关和中共各级党委要求党员或国家机关中的机要部门要求党员认定为歧视，也没有把相关部门从事党务的人员要求中共党员认定为歧视，但是一般国家机关要求党员我们认定为政治面貌歧视。^[11]

人大机关作为国家权力机关其职能部门，理应向全体符合岗位要求的公民开放，而不应该要求其具体的政治面貌。例如，全国人大办公厅离退休干部局办公室主任科员以下一职，限招中共党员或共青团员。政治信仰作为个体对于某种意识形态的内心确认，与个人的工作能力、职业选择没有直接关系；因此不能将其作为国家岗位的招录条件，这即是对平等就业权的侵犯，也是对于个人政治信仰纯洁性的玷污、助长政治投机。

当然，我们并非对特定政治面貌人员的能力和动力的质疑，而是认为政治面貌和职业能力之间没有直接关系。同样，个别岗位限招“群众”^[12]而排斥具有政党背景人员报考，我们认为这也是歧视。

比如”国家统计局广东调查总队深圳调查队业务处室科员”要求政治面貌为“群众”，这显然是对具有特定政治面貌人员的歧视。

7、年龄歧视：就业领域中的年龄歧视是指在就业职业中基于人的年龄因素而给予的不合理的区别对待。年龄歧视虽然没有被国际劳工组织“第111号公约”明确列为禁止歧视的类型，我国国内法中也没有对年龄歧视做出规定，但是年龄歧视在美国、欧盟成员国以及韩国、台湾等国家和地区都被明确列为就业歧视的类型。我国就业领域对年龄的限制非常普遍，例如，《公务员录用规定（试行）》要求18－35岁之间的人才有资格报考国家公务员，但是没有任何证据表明年龄超过35周岁的人不能胜任公务员的工作，我们认为是一种年龄歧视。公务员招聘中还有一些岗位设定了更严格的年龄要求，均有构成歧视的嫌疑。

比如，中国民航空中警察总队系统支队科员的92个职位，均要求“28周岁以下（1981年10月60日(含)之后出生）”。没有任何科学数据可以证明28周岁以上的人士无法胜任民航空中警察总队系统支队科员的职务，因此其将年龄现定于28周岁不仅充满随意性，也构成了年龄歧视。

另有，“共青团中央业务司局一综合管理科员”等4个共青团职位，要求“年龄28周岁以下（截至报名当月）”。虽然共青团作为先进青年的群众组织，但其内部工作人员则未必需要是青年人。根据《中国共产主义青年团章程》规定：“团员年满二十八周岁，没有担任团内职务，应该办理离团手续。团员加入共产党以后仍保留团籍，年满二十八周岁，没有在团内担任职务，不再保留团籍。”从此条规定来看，担任团内职务构成了自动退团的阻却事由，因此年龄限制不仅无此必要，也无制度依据，因此构成年龄歧视。

8、身体特征歧视：我们所说的身体特征歧视是指用人单位基于应聘者的外貌、身高、体重等身体特征而给予不合理的区别对待。虽然国际劳工组织和我国国内立法没有明确禁止身体特征歧视，但是由于身体特征歧视在亚洲国家比较普遍，韩国和我国台湾地区均对身体特征方面的歧视做了明确禁止。我们认为，被除非工作的内在性质对应聘者的身体特征有特殊要求，否则应该认定为身体特征歧视。

比如，中国民航空中警察总队系统支队科员的92个职位，均要求“身高在1.70-1.85米之间”，即构成了身体特征歧视。相反，如果国家安全局的某些特殊岗位基于工作性质的需要要求应聘者不能有明显的特殊的面貌特征，则不构成歧视。实战岗位对身高体重的要求我们也没有认定为歧视。

此外，还有几点情况需要说明和商榷：

1、关于对报考人员基层工作经验的限制：在近年的公务员招考中，大量职位需要基层工作经验^[13]，强调基层服务的经历。对于毕业年限的要求，主要涉及国家就业政策，没有纳入统计范围。

根据最新政策：中央明确到2012年省级以上党政领导机关录用公务员，除部分特殊职位外均应从具有2年以上基层工作经历的人员中考录。^[14]我们认为，公职人员招考中的工作年限的限制，很难有统一的标准，任何“一刀切”的方式都可能是任意武断的。科学的方式应该是建立在对于具体岗位性质、工作内容科学分类、甄别判断的基础上：有些岗位需要长期实践经验才可以胜任，因此需要从一定工作经验的人群中选拔；而有些岗位短期培训即可适格，便无需对工作年限做出年限要求。单纯强调工作经验，而不对具体岗位责任、工作性质做出判断，势必加剧就业歧视，也会造成人力资源的浪费。

2、关于对学历的要求：公务员要求较高的个人素质、理解能力、表达能力，因此对于学历的要求是必要的。但是，公务员招聘中对于学历不合理要求的问题也应该得到重视，比如国家海洋局北海分局维权执法处科员一职，主要从事“按照国家和国际有关法律法规，进行海上维护国家海洋权益的执法监察等工作”，但是要求研究生（硕士）及以上人员报考。这种执法类岗位一般大学毕业生也可胜任，限制硕士学历是对人才的浪费。虽然本次调查没有把学历列为一种歧视类型来考察，但是这种现象值得我们注意。

3、在本次统计中区分了“具有相应岗位工作经验”和“具有特定属性单位工作经验”：前者比如“农业部农村经济体制与经营管理司经营体制处副主任科员”的岗位要求“须具有1年以上地市级及以下农业或国土部门工作经历”，后者比如“财政部办公厅主任科员及以下”岗位要求“限有党政机关或国有企事业单位3年以上基层工作经历”。我们认为，前者对于工作经验（经历）的特殊限制具有针对性，并且与招聘岗位工作直接关联，因此没有认定为就业歧视；而后者通过工作单位的性质（而非职责）来限制报考人员，缺乏足够的关联性，应视为就业歧视。

4、对于学历性质的限制：在公务员招考中部分岗位存在对于学历性质的限制。学历性质限制是指，要求报考人员须为统招本科（或大专）、普通招生计划毕业生、国民教育毕业生、全日制普通高等院校毕业。这些概念颇为繁杂，但却不约而同的传达了对民办教育、非全日制教育、成人教育、自学函授教育等（以下统称为非国民教育）获得学历的歧视。

我国《宪法》中规定：国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。《民办教育促进法》中也规定：国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针；国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。这意味着国家应该促进非国民教育的发展，承认非国民教育学历。

从构建终身教育体系、促进公民自身发展的角度，承认非国民教育的地位、保障非国民教育的受教育者的合法权益也是十分必要的。目前一些身份先后出台了相应法规[15]，旨在建立终身学习型的社会体系，保障公民不断完善提升自身发展的权利。

或许会有人质疑，承认非国民教育受教育者的学历、并允许其参加公务员考试，是否会降低公务员队伍的素质、并对国民教育毕业生构成就业压力。我们认为这种担忧经不起推敲：任何学历人员都需要经过统一公平的考试，这就是对其能力的检验；教育经历并不是能力的标签，而是需要经过公平的竞争。的确可以质疑非国民教育毕业者的知识结构和教育水准，但是无权据此剥夺他们参加公务员考试、进入公职岗位的权利。至于承认非国民教育学历，并允许其参加公务员考试，肯定会加大竞争；但是这种竞争是合理的，人为减少竞争才是野蛮与粗暴的。质言之，就业歧视就是设置一些冠冕堂皇而又经不起推敲的标准，排斥一部分人进入职业岗位的机会、剥夺公民平等就业的权利；反对就业歧视就是打破人为设置的障碍，保证每个公民公平选择职业的权利，舒展个人能和机遇，达臻人力资源效用的最大发挥。

三、中央国家机关公务员招考中的就业歧视状况

（一）概况

在2011年中央国家机关公务员招考中，由于《公务员录用体检通用标准（试行）》和《公务员录用规定（试行）》中存在制度性的健康歧视和年龄歧视的规定，因此中央国家机关公务员招考中歧视比例最高的是健康歧视和年龄歧视，二者均为100％；其次是政治面貌歧视，占总职位数的19.1%；性别歧视也比较严重，分占总职位数的15.6%；再次是社会身份歧视，占11.5％；最后是身体特征歧视，占0.4%。[16]

本次调查没有发现公务员招聘条件中出现民族歧视的问题，但是这并不能说明面试、招录环节也不存在民族歧视问题。另外，虽然我国对残障人士的就业促进措施一直难以落实，残障人士在国家机关公务员招考中屡屡碰壁，《公务员录用体检通用标准（试行）》及《公务员录用体检特殊标准（试行）》中也存在对残障的不合理的限制；但是，在各岗位具体的招考条件中并没有发现直接的残障歧视现象，因此也没有纳入统计范围。

（二）年龄歧视

本次调查中，由于《公务员录用规定（试行）》和《公务员录用体检通用标准（试行）》对年龄歧视和健康歧视的制度性规定，年龄歧视和健康歧视所占的比重最大。这种制度性、规范性的歧视最不易为人察觉和警醒，但是这种歧视却是为害至深。

有些岗位在《公务员录用规定（试行）》规定之外，又附带了更加严重的歧视，再次将年龄标准降低，比如，中国民航空中警察总队系统支队科员的92个职位，均要求“28周岁以下（1981年10月60日(含)之后出生）”。

值得注意的是，2011年公务员考试的年龄要求出现了一些新的情况：应届毕业硕士研究生、博士研究生（非在职）和少数特殊专业职位招考年龄可放宽到40周岁以下（即1969年10月15日以后出生），显示出决策层意识到年龄歧视现象的存在，并试图通过制度调整加以改良。但是存在以下问题，仍值得检讨和思考：1、对放宽年龄的包括人员开放的岗位有限，并非开放所有岗位；2、放宽年龄只是高学历人士（硕博研究生）才可以享受；3、放宽报名年龄只是针对应届毕业生的。这种看似进步的举措是否又意味着对于低学历、非应届毕业生的歧视。

另外，我们注意到，有些具体岗位突破了35岁的年龄限制，即是上文所说的“少数特殊专业职位”。根据本次统计调查，这些特殊专业岗位集中于中国民用航空局系统，从事空中交通管制安全监察、空管运行监察及空域协调工作、对航空安全信息进行监察、飞行运行监察、航空气象监察、航行情报监察等专业技术岗位。通过这种少有的突破，我们可以看到年龄大于35岁的求职者，在工作经验、技术水平、熟练程度、认知能力等方面具有优势，特别对于某些技术岗位而言，这种优势更加明显。因此，年龄歧视的受害者不仅是求职者，招聘单位同样会因此错失人才。

（三）健康歧视

由于人事部、卫生部2005年1月20日发布的《公务员录用体检通用标准（试行）》中存在健康歧视的条款，所以所有公务员招聘中都存在健康歧视。与年龄歧视的情况类似，中央机关公务员和地方机关公务员中健康歧视均占总职位数的100％。

另外需要强调的是，公安机关（含铁路公安、交通民警）对于身体健康的要求是必要的。但是仍需要对具体的岗位职责做出区分，对于文职人员的健康要求就应该区别对待。因为公安机关中的文职、服务、行政、技术岗位的身体条件不需要达到较高水平。比如，公安部纪委监察局办公室主任科员以下一职，主要负责行政事务管理和信息化建设，显然对于其专业素质的强调更为重要，对于该类岗位的身体健康限制有歧视之嫌。

（四）政治面貌歧视

根据两年来就业歧视统计的数据，政治面貌歧视的数量和比率一直居高不下，没有明显改观的迹象，也缺乏对其危害的深层认识。政治面貌歧视在历次公务员招考中都比较严重，本次统计中涉及政治面貌歧视的岗位共1861个，占岗位总数的19.1%，与去年的21.69%相比略有回落。政治面貌歧视主要表现在要求报考人员须为中共党员或共青团员。当然，我们也发现了一个岗位限招“群众”，显然这也构成了政治面貌歧视。没有发现限招民主党派人员的现象，根据往年的经验，这种情况曾在地方公务员招考中出现。

对于个人政治面貌的歧视，不仅大量出现于权力机关、行政机关、事业单位，在政协、科协、文联、工商联、台湾同胞联谊会、法学会、作协、工会也同样存在，甚至司法机关审判人员招考也存在政治面貌歧视。正如上文所述，政治面貌歧视的广泛存在，不仅是对公平就业权的侵犯，而且是对政治信仰纯洁性的玷污，值得引起我们的深思和反省。

（五）性别歧视

对比去年的统计结果，今年性别歧视的现象略有增加，歧视岗位数量由去年的1203个增加至今年的1519个，占总体岗位数量的比例由去年的12.96%增加至今年的15.6%。

本次统计中性别歧视占职位总数的15.6%，主要是限于男性或建议男性报考。从工作岗位分布考察，主要集中于铁路公安系统、海事系统、出入境检查检疫系统、煤矿安监系统、交通部长江航运公安局、海关系统等。这些行业系统限招男性或者建议男性报考，主要理由是岗位工作劳动量大、长期出差或出海等。我们认为，这些看似保护关爱女性的措施，实际上限制了女性自由择业的权利，减少了女性的就业机会，加剧了女性在公务员招考中的竞争激烈程度，构成了对女性的就业歧视。

大量性别歧视是以建议性、软性限制的方式，建议男性人员报考，从而暗示、排斥女性人员报名，这是今年性别歧视的鲜明特点。相比往年大多以硬性条件仅限男性报考的方式相比，这种软性建议的方式似乎更加“温情脉脉”、充满关怀。但是，我们认为这种歧视方式的危害并不因此降低，女性报考人员同样会因为这些建议而“望而却步”，同样达到了排斥性的效果。因此，在本次统计中对于这种性别歧视同样列入性别歧视的范围。

（六）社会身份歧视

社会身份歧视同样是历年公务员招考中的“重灾区”，在本年度的公职人员招考中社会身份歧视占全部岗位的11.5％。在社会身份歧视中，最为严重的是户籍歧视和地域歧视（共计955个），占社会身份歧视总数（1124个）的85%。身份歧视和出身歧视分别占社会身份歧视总数的10%和5%。

户籍歧视和地域歧视主要表现为对特定省份（县市）户籍或生源地的限制，一般与招考单位所在地有着对应关系。社会身份歧视主要表现为对于“三支一扶”的基层服务人员的优惠政策，以及对于报考人员特定身份和经历的限制。比如，乌鲁木齐阿勒泰海关监管查验一职，标明“优秀工人、农民优先”；我们认为社会身份不能作为区分职业能力的标准，对于工人和农民的优惠政策不能形成对其他身份人员的歧视。

（七）身体特征歧视

本次统计调查中，身体特征歧视较之往年已经下降，原来比较常见的“五官端正、形象气质佳”等要求已经不复存在。今年的身体特征歧视集中于中国民航空中警察总队系统，其对身高提出了要求（身高1.70-1.85米之间）。我们认为，身高并不是从事空中警察的必备要求，因此将此种限制认定为身体特征歧视。

在2010年11月最新修订的《公务员录用体检特殊标准（试行）》中，对于一些特殊岗位（含警察岗位）的体检标准进行了修订，比如将禁止乙肝病原携带者的岗位缩小至特警。但是其中第三条规定，影响面容且难以治愈的皮肤病（如白癜风、银屑病、血管瘤、斑痣等），或者外观存在明显疾病特征（如五官畸形、不能自行矫正的斜颈、步态异常等），不能报考警察职位。这里没有区分警察的具体岗位，对相貌做出统一限制，涉嫌身体特征歧视，我们建议对于身体特征的要求，可以比照该项修改，将对于身体特征的要求限于特警或其他特殊职业。在对身体特征进行限制时，必须提供科学、充分的依据。

（八）民族歧视

本次调查中，我们没有发现公职人员招聘条件中有排除限制少数民族的要求；而对少数民族提供优惠是国际通行的纠偏机制，我们没有认定为歧视。当然，对于这种优惠的条件和限度，都有待于学术讨论和立法明确。

同时，我们建议伴随着公务员招考的制度化、规范化的发展，对于少数民族的优惠政策可以更加多元化：比如在民族区域地区实行民族配额，根据该地民族构成比例，确定少数民族的预留名额；通过使用少数民族语言进行命题，这对于无法熟练掌握汉语的少数民族应试人员更加公平，也可以保护和促进民族语言的发展。

（九）残障歧视

本次调查中，我们没有发现某个岗位具体的招聘条件中有明确排除残障人士的要求，但是公务员招考依据的体检标准中却存在歧视性的规定。 《公务员体检录用标准》中没有有关肢体残章的规定，但有对视力和听力提出了具体要求；《公务员录用体检特殊标准（试行）》中则除了对视力、听力、嗅觉的要求外，还规定“肢体功能障碍，不合格”。实际上，有视力和听力障碍的人也可以胜任部分公务员岗位；在诸如警察等特殊行业中，残障人可以承担文职和行政类事务。因此，不对岗位职能和性质进行分析判断，而把有身体或感官功能障碍的人一律排除在外，涉嫌残疾歧视。

在现实中，公务员中残障人士的数量非常少，一方面可能是因为残障人士教育平等的权利就没有实现，参加公务员考试资格的残障人士数量就很少，另一方面可能是在招聘的实践操作中排除了残障人士。虽然本次调查中，没有统计出残障歧视的状况，但是残障歧视问题应该关注。

《残疾人保障法》的规定“国家实行按比例安排残疾人就业制度”，2007年国务院颁布实施的《残疾人就业条例》进一步明确“用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%”，并规定“用人单位安排残障人士就业达不到其所在地省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金”。本来设置“残疾人就业保障金”的目的在于鼓励和督促用人单位积极招录残障人士，但却成为替代性措施——绝大部分用人单位宁可缴纳“残疾人就业保障金”，也不肯雇佣残障人士。根据北京“益仁平中心”申请政府信息公开的结果显示：“政府机关录用残疾人公务员的比例普遍低于上述法定要求，最低的只有0.39%”[17]。这表明国家机关在安排残障人士就业方面，低于法律法规的强制性标准。

我们主张对于国家机关不应适用“残疾人就业保障金”制度，而是应积极履行法律规定；而不是退而求其次，宁肯缴纳“残疾人就业保障金”也不积极安排残障人士就业，这是对于法律精神的实质违反。同时，国家机关在公务员招录中，应当按照1.5%的标准位残障人预留岗位，将部分适于残障人士的工作（比如文字录入适合下肢残障人士）定向招录残障人士，这才能保障参加人担任公职的权利。

表2：2011年中央国家机关公务员招考就业歧视统计总表

（注：比重是涉嫌歧视的岗位数量占该类机关招录岗位数量的比例，即比重=歧视数量/岗位数量）

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图2：2011年中央国家机关公务员招考各歧视类型柱状数量对比图

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图3：2011年中央国家机关公务员招考各歧视类型饼状比例对比图

四、特定部门公务员招考中的就业歧视状况

（一）人民代表大会机关

本次考察共涉及全国和地方各级人民代表大会机关（下文简称“人大”）岗位78个，既包括常委会的岗位，也包括了各专门委员会的职位。总体而言，由于人大机关每年招考人数有限，且工作范围较为固定，涉及的歧视类型并不复杂，主要涉及的歧视类型包括：

政治面貌歧视：对于政治面貌的要求，是人大机关招考中最主要的限制，共计有30个岗位涉嫌政治面貌歧视（占全部岗位的38%），即要求报考人员须为中共党员或共青团员。

比如全国人大办公厅研究室主任科员以下一职，主要从事文稿起草、会议简报服务、围绕人大工作开展调研等，要求报考人员须为中共党员。天津市人大常委会办公厅科员一职，主要从事机关行政管理工作，亦要求须为中共党员。上海市浦东新区人大办综合秘书一职，主要从事文件起草、会议服务等工作，同样要求应为中共党员。

可见，无论是中央、省、市（区）、县的各级人大机关，均存在政治面貌歧视的现象。

人民代表大会作为国家权力机关，虽然应当接受执政党的领导（包括组织领导），但这并不意味着可以限制报考人员的政治面貌。党的组织领导是执政党推荐干部进入国家机关，而不是限制一般公职人员的招录条件。上述职位的工作内容主要是从事文件起草、调研考察、会议服务等一般行政性工作，能否胜任这些与其政治面貌显然并没有之间联系，因此我们认定其为就业歧视。

社会身份歧视：在人大机关的招考中，部分岗位定向招录“到农村基层服务项目的四类人员”或是“面向基层工作的符合条件的选调生”，以及要求报考人员“在机关、事业单位、科研院所、高校等相关部门从事相关工作的经验”。我们认为这并非是基于报考人员的工作能力进行遴选，而是预先设定了与其执业能力并无直接关系的社会身份限制。在我们调查的人大系统的78个岗位中，有10个岗位涉嫌构成社会身份歧视，占全部职位的12.8%。

比如全国人大办公厅离退休干部局办公室主任科员以下一职，主要从事财务会计工作，该职位只录用“到农村基层服务项目的四类人员”。另如，山东省泰安市人大机关管理岗位，只面向符合条件的山东省实施的服务基层项目人员进行定向招录。

再如上海市黄浦区人大常委会办公室科员一职，主要从事参与工作调研、文稿起草及综合服务工作，该岗位“有人大相关工作经历者优先考虑”。由于其要求的工作经验，与招考职位的性质和职能有直接关联，该限定是基于工作性质本身的考量，因此不认为是就业歧视。与此不同，全国人大法制工作委员会主任科员以下一职，主要从事刑事诉讼立法工作，要求“在机关、事业单位、科研院所、高校等相关部门从事法律工作两年以上”。 对于工作经验的要求，我们一般并不认为是就业歧视，但是此项要求不仅限定了工作经验的范围，同时限定了此前的工作单位的性质，超出了职位本身的内在需求，应认定为就业歧视。

（二）人民法院

司法机关通常被认为是公正的最后防线，因此被赋予更多的政治责任和法律使命，公众对于司法机关也寄予更高的期望。尤其是行使独立裁判权的人民法院，其对于法律的理解和执行，都赋予法律以真实的生命和内涵。本次调查我们选取了最高人民法院和15个省级行政单位3005个法院系统岗位，其中既包括审判岗位和执行岗位，也包括了司法警察。总体而言，法院系统的就业歧视现象类型多样、频度很高：

性别歧视：在法院系统很多岗位对性别提出明确要求，或是提出倾向性要求，一般表述为“限男性/女性报考”或者是“（岗位）适合男性/女性”；这些限制有少数是基于岗位性质的合理限制，但是更多的则是基于性别偏见的就业歧视。在岗位责任描述并不清晰，而对性别做出限制的情况下，我们推定为就业歧视。本次调查中，法院系统共计有939个岗位构成性别歧视，占法院系统全部岗位的31.2%。

比如辽宁抚顺市望花区法院执行局法官一职，主要从事执行判决及调解工作，以经常外出办案为由，限招男性。我们认为经常外出办案，并非提出性别限制的充分条件，并没有证据说明女性无法经常外出办案，因此构成性别歧视。

与此不同，辽宁省本溪市明山区人民法院执行局法官一职，主要从事案件执行，因需要“看押女被执行人”，因此限定女性人员报考。在此种情况下，性别要求是基于岗位责任的需求，做出的合理限制。

政治面貌歧视：在法院系统公务员招录时，亦存在政治面貌的限制性要求。本次调查发现，法院系统有20个岗位对报考人员的政治面貌作出了限制。根据《法官法》的规定，担任法官必须“有良好的政治、业务素质和良好的品行”，但这并不意味着对于政治面貌的限定有了法律依据。良好的政治素质首先是应该是对于宪法和法律的遵奉，而不是根据个人的政治身份判定的。

比如，天津市津南区人民法院政务综合职位，主要从事文稿起草、宣传教育等工作，限定政治面貌为“中共党员”。再如，上海市长宁区法院审判工作人员，从事法院审判工作、作为法官的后备队伍，在其招考要求中提出“中共党员优先”。

社会身份歧视：在法院系统共计185个岗位涉嫌社会身份歧视（其中构成户籍歧视的岗位67个），占全部法院职位的6.2%。

首先，在法院系统的公职人员招录中，仍不乏户籍歧视的现象。在此次中调查中，有四个省级行政单位的法院系统存在户籍歧视的现象，分别是浙江省法院系统、海南省法院系统、江西法院系统、以及新疆生产建设兵团的法院系统。

比如，浙江省临安市法院书记员一职，要求报考的社会人员须为“浙江省户籍”。海南省在其“法院系统招考公务员职位表”中单列“户籍”一栏，在全部招考的67个岗位中有11个岗位明确要求“海南省户籍（含海南生源）”，占该省全部职位综述的16%。江西井冈山市法院司法警察岗位，要求报考人员为大专学历，但是“大专学历人员限江西户籍、江西生源毕业生或江西省内高校应届毕业生”，这也就意味着该岗位对于持同等学历的非江西户籍和生源的报考人员，构成了户籍（生源地）歧视。新疆生产建设兵团的法院系统公务员招录，展示了另外一幅户籍歧视的图景。比如，农一师法院的全部四个岗位，全部要求“限南疆地区户籍”。

除户籍歧视外，法院系统的社会身份歧视还主要包括以下两种典型形态：

第一种情况是对于服务于国家特定项目政策人员给予的优惠，这些政策名目众多，主要针对服务农村和基层的人员的优惠政策。这个优惠政策体系颇为复杂：有的是中央政府制定的全国性措施（比如选聘高校毕业生到村任职），有的是地方政府施行的地域性策略（比如选调生计划）。这些政出多门、层级繁复、构成多样、人员复杂的政策体系本身即构成了巨大的暗箱，在不同场合下形成了不同的优惠方案：降分录取、特招岗位、优先录用等，由此形成的制度性歧视也是多种多样的。

这些政策的施行，虽然可能解决一时的就业压力，但构成了长远的制度性歧视，造成了缺乏平等不透明的制度暗箱。现阶段解决此项问题的途径，应该统一名目众多的优惠政策，避免因地方政府设立各种地域性政策造成新的地域歧视；并逐步采取对于参与人员的经济补偿，根据市场原则调解人才流动。根本的解决之道在于政治层面上的平等博弈与基层自治。

第二种情况是对于特定身份（经历）给予优先录用，与国家政策确定的优惠不同，其由招考单位决定，因此更具有不确定系。比如，湖南湘西自治州凤凰县法院司法警察一职，要求达到大专学历，但是复员军人可放宽到中专文化。对于“复转军人进法院”的批评早已达成共识^[21]，并且在通过国家司法考试统一了审判人员的录用标准。然而对于非审判人员（比如法警）是否可以优先招用复转军人呢？我们认为对于复转军人的进入非审判岗位的优惠政策，同样构成了就业歧视。我们无意质疑复转军人本身的素质和技能，但是并不能通过其身份和经历而对职业能力形成判断，而是必须通过相关平等的考核、测试，才能最终判定其是否达到录用资格。如果中专文化水平可以胜任司法警察工作，那么对这一职位的学历要求就应该统一为中专，而不应该对不同群体区别对待。

身体特征歧视：在法院系统招录公职人员过程中，身体特征歧视出现在对司法警察（法警）身体条件的限制。司法警察属于人民警察的序列，首先需要达到人民警察的任职条件。根据警察的岗位职责，《警察法》和《人民法院司法警察暂行条例》要求担任司法警察应当满足“身体健康”的条件。

根据2010年11月最新制定的《公务员录用体检特殊标准（试行）》，并没有对警察岗位的身高（中国民航空中警察职位除外）、体重作出限制性规定。法院系统招录司法警察的身体特征限制，其实与两个已经被废除的规范性文件有密切的关系：《公安机关录用人民警察体检项目和标准》和《司法行政机关录用监狱劳教人民警察体检项目和标准》。法院系统的司法警察招录体检标准基本延续了这两个规范性文件的相关内容，对身高、体重加以限制。

比如，黑龙江省哈尔滨市中级人民法院司法警察岗位，要求“男性身高175cm以上（女性身高165cm以上），双眼裸视1.0以上，体重不高于标准体重的25%或不低于标准体重的15%”。

年龄歧视：根据《法官法》的规定，担任法官必须年满23岁。我们认为这条规定是合理的，因为法官除了对于法律知识的掌握，还需要有充分的社会经验和常识认知，方才可以做出恰当的裁量和判断。这仅是对于年龄底线的限制，而对于年龄上限却并没有法律规定。实际上，公务员招考中历来存在年龄歧视的问题，因为《公务员录用规定（试行）》规定18－35岁之间的人才有资格报考国家公务员，这本来已经构成了严重的年龄歧视问题。然而在法院系统的招录中，对于报考人员的年龄作出了更加严苛的限制。

黑龙江省高级人民法院聘任制书记员一职，要求28岁以下报考；湖南省湘潭市中级法院聘任制书记员一职，限于30周岁以下人员报考。湖南省高级法院的司法特警岗位，限制28岁以下报考；广东省博罗县人民法院（非法律业务职位）司法警察岗位，要求25岁以下报考；云南省保山市隆阳区人民法院司法警察岗位，要求18-31岁人员报考。

我们之所以不厌其烦的列举这些招考条件，意在说明年龄歧视的严重程度、以及设置这些年龄限制充满了随意性。各省法院系统分别设置了对于聘任制书记员和司法警察的年龄上限，对于审判职位的法官年龄甚至也突破了法律确定的年龄底限，显示了一幅驳杂的年龄歧视的拼图。

（三）人民检察院

人民检察院是宪法确定的法律监督机关，担负着维护公民的人身权利、民主权利和其他权利的职责。本次将考察15个省级行政单位的检察机关招录公务员中存在的就业歧视状况（2011年最高人民检察院没有招录计划），共计2232个岗位。检察院系统涉及的就业歧视类型，主要包括以下几个方面：

政治面貌歧视：检察机关系统共计有58个岗位涉嫌政治面貌歧视，占全部岗位的2.6%。

比如北京检察机关的全部职位均要求报考人员为共产党员或共青团员；上海市检察二分院的检察官和书记员岗位均要求报考人员为共产党员；黑龙江省双城市检察院和讷河市检察院的检察工作人员，都要求为中共党员；云南省维西县人民检察院司法岗位，也要求限于中共党员报考。

检察院作为国家机关、而非政党机关，应当对达到相应知识水准、并符合法律要求的其他条件的公民开放，而不能将政治面貌作为考察职业能力和政治忠诚的标准。

性别歧视：检察机关的性别歧视情况同样严重，共计有729个岗位涉嫌性别歧视，占该系统全部岗位的32.7%。法院系统性别歧视主要集中于执行和司法警察岗位，而在检察机关中的驻监狱检察职位、侦查职位和司法警察岗位则是性别歧视的高发区。

检察机关以 “条件艰苦”、“外勤工作”、“执法一线”等理由，解释为何限招男性；更常见的情况是根本没有任何理由，直接限制报考人员的性别。我们认为，即使是给出了解释，这些理由也很难成立：没有证据说明女性无法胜任该项工作，不应该剥夺女性的职业选择权。

比如广东省佛山市人民检察院反贪局侦查科员一职，主要从事职务犯罪侦查工作，以“一线执法”为由，明确适合男性报考。我们认为这种以建议语式表达的职业性别选择趋向，同样构成了排斥性效果，属于性别歧视。性别歧视的核心问题在于，设置了与岗位职无关的性别限制。

如果岗位责任需要对性别作出限制，则不属于性别歧视。比如北京市人民检察院第一分院驻监狱检察室，因职位工作地点位于北京市延庆县的延庆监狱和北京市房山区的良乡监狱，两监狱关押男性罪犯，所以适合男性报考。此时，岗位责任的特定内容形成了对于女性的天然排斥，因此限招男性便合情合理。

我们反对以所谓的条件艰苦为由，剥夺女性职业选择权利的性别歧视行为。当然，我们也反对针对男性的性别歧视，“性别平等”不应当停留在纸面上。我们主张应当将工作职责细化，以岗位责任的性质来判断是否适合某种性别。

社会身份歧视：与法院系统类似，检察机关的身份歧视主要集中于对于参与国家支援基层和西部的相关项目人员的优惠政策。正如我们一直强调的，这种优惠政策不但与岗位职责没有直接关联、构成了对于其他考生的歧视，并且无法真正达到缓解就业压力、开发西部与基层的政策初衷。对于服务基层人员优惠政策的岗位共计80个，绝对数量并非太多、相对比例亦不是太高，但其危害不容小视。

户籍歧视集中发生于云南省检察院系统、浙江省检察院系统、海南省检察院系统、以及江西省兴国县人民检察院。涉嫌户籍歧视的岗位计有125个，占全部检察系统岗位的5.6%。

（四）妇女联合会

根据《中华全国妇女联合会章程》的规定：中华全国妇女联合会是全国各族各界妇女在中国共产党领导下为争取进一步解放而联合起来的社会群众团体，是党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱。因此，作为妇女解放组织的妇联应当是对于平等理念有着深刻理解和热切盼望的机构。在现实中妇联也承担了维护妇女平等地位的职能。但是，在本次调查中涉及妇联系统的42个岗位，存在包括政治面貌歧视在内的多种类型的歧视。

政治面貌歧视：相比性别歧视，在妇联公职人员招录中政治面貌歧视的比率更高，涉及10个岗位、占该部门所有岗位的23.8%。

比如北京市门头沟区妇联办公室内勤一职，要求报考人员为中共党员；天津市妇联机关处室科员一职，也要求限于中共党员报考；上海市妇联的全部四个岗位，全部要求中共党员的身份；黑龙江省齐齐哈尔市妇联宣传部科员一职，亦要求报考人员限于中共党员。

其他类型的歧视：在妇联组织公职人员招录中，还存在其他类型的歧视，但是均为个别现象。由于歧视理由及其危害在上文中已经详述，以下只是简单摘录相应歧视性描述，立此存照、以期引发进一步反思。

海南省海口市妇联权益部科员一职，要求报考人员须为海南省户籍（含海南省生源），云南省瑞丽市妇女联合会文秘岗，要求报考人员为“招考单位所在州(市)”；这显然都构成了户籍歧视。

山东省菏泽市妇联普通管理职位，面向基层工作的符合条件的选调生；山东省莱芜市妇联亦限于选调生报考，这显然都构成了社会身份歧视。

（五）残疾人联合会

根据《中国残疾人联合会章程》的规定，中国残疾人联合会是国家法律确认、国务院批准的由残疾人及其亲友和残疾人工作者组成的人民团体，是全国各类残疾人的统一组织。与全国法律的法律地位不同，残联是属于“由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体”。但是在实际运行中，残联作为“参照公务员法管理单位”或者“党群口参照管理单位”，由财政全额拨款，承担政府委托的任务行使行政权力。总体而言，本次调查中残联岗位有33个，歧视类型也较为单一，主要是政治面貌歧视，另还有社会身份歧视的个例。

政治面貌歧视：虽然在残联的章程中没有直接出现“接受执政党领导”的语词，但其官方组织的性质决定了其政治色彩，并似乎导致了难以避免的政治面貌歧视。残联系统共计有5个岗位涉嫌政治面貌歧视，占全部岗位的15%。

比如，天津市残联的机关处室科员岗位，主要从事宣传和组织工作，要求报考人员为中共党员；上海市残联办公室文秘一职，主要从事各类文件起草、上报政务信息、参与调研等工作，也要求限于中共党员报考；黑龙江省齐齐哈尔残联办公室文字综合秘书，亦限于中共党员；抚顺市残联办公室会计，主要从事财务核算，也作出了政治面貌的限制。

残联工作集中于“代表残疾人共同利益，维护残疾人合法权益；团结教育残疾人，为残疾人服务；履行法律赋予的职责，承担政府委托的任务，管理和发展残疾人事业”，这些工作都是日常行政工作，与政党工作并没有直接关联，因此做出政治面貌的限制没有必要。

社会身份歧视：海南省的户籍歧视现象较为严重，在其残联招录中亦是如此，对于残联工作人员的户籍和生源地作出了明确限制。

海南省万宁市残联主任科员以下一职，要求报考人员为海南省户籍（含海南省生源）。

此外，对于报考人员的社会身份的限制在残联系统也有体现，即对于“服务基层人员”特设了招考职位。

新疆生产建设兵团农十师残联，定向在农牧团场工作满1年的各类高校毕业生和在疆服务满1年的“四项目人员”。

（六）工会

与妇联的性质一致，工会属于“参加中国人民政治协商会议的人民团体”。但是与二者的区别是，妇联和残联的服务对象是有着性别或身体特征的人员，而工会却直接服务所有工人，并且与工人的就业权利、劳动权利、取得报酬的权利直接相关。因此，工会更有责任和义务在就业平等方面做出示范。

概括而言，工会系统共计114个岗位，就业歧视主要集中于以下几种类型：政治面貌歧视、社会身份歧视、性别歧视。

政治面貌歧视：与其他部门的情况类似，政治面貌歧视在工会系统出现的频次最高。具体而言，工会系统有27个岗位涉嫌政治面貌歧视，占全部岗位的23.7%。

比如，在中华全国总工会招录的33个岗位中，有2/3的岗位要求报考人员为中共党员；上海市总工会组织部综合秘书以及静安区总工会组织民管部和社区工作部科员，3个岗位均限于中共党员报考；辽宁省义县总工会财务部科员和喀左县总工会组织宣传部科员，同样提出了限于中共党员报考的限制。

作为“工人阶级先锋队”的共产党与工人组织之间有着天然的利益契合，而执政党意志最好的体现方式并不是对于人事的掌控，而是积极支持工会开展独立活动、维护工人的切身利益。这当然并不是意味着工会组织排斥共产党员加入，而是意味着工会组织对于所有符合任职条件的人员开放，这样无损工会的利益，反而强化了工会的代表性。

社会身份歧视：工会系统的社会身份歧视包括了对于“服务基层人员优先招录”的身份歧视，以及户籍歧视。其中有11个岗位涉嫌构成社会身份歧视（身份歧视8个、户籍歧视3个），占全部岗位的9.6%。

比如全国总工会下属的中国机冶建材工会办公室信息与统计岗位、办公室综合调研岗位、建材工作部综合调研岗位三个职位，均明示大学生村官、“三支一扶”大学生优先。山东省菏泽市总工会普通管理职位，同样定向招录“面向基层工作的符合条件的选调生”。这些与岗位职责无关的经历，成为报考或录用的必要条件，构成了社会身份歧视。

海南省五指山市总工会和白沙县总工会的办公室科员职位，明确限招海南省户籍（含海南省生源）人员。这是典型的户籍歧视，虽然饱受诟病，但一直大行其道。

性别歧视：在工会系统的公务员招录中，有5个岗位涉嫌构成性别歧视，表现为限招男性，占全部岗位的4.4%。

比如，辽宁省营口市总工会财务部综合调研岗位，主要从事经费的收缴审计，以“经常到偏远乡镇收缴审计工会会费”为由限招男性。此种限制或许是出于对于女性的保护，但保护的代价是限制了女性的职业选择权利，人为设置限制，剥夺了女性自由择业的权利，构成性别歧视。

我们认为工人本身包括男女，那么工人组织的工会就没有理由排斥女性，否则就影响了其代表性和容纳性。伴随着现代社会的技术革新，女性生理方面的因素在择业方面的影响也越来越小。工会作为代表工人利益的组织，应当积极应对此种变化，不仅需要维护女工权益，更需要在自身招录中率先体现公平，杜绝性别歧视。

五、改革建议和制度措施

通过对比历年的国家公务员招考标准，我们发现在保障公平就业方面，公务员招考在逐年朝着积极的方向发展：比如，《公务员录用体检通用标准（试行）》和《公务员录用体检操作手册（试行）》，放宽了对于某些疾病的判断标准；《公务员录用体检特殊标准（试行）》中放宽了部分警察职位的身高、特征、视力等身体特征的限制；年龄歧视略有松动，2011年公务员招考中对于高学历人士和特定岗位报名年龄放宽到40周岁；早年招聘条件中经常出现的要求相貌端庄、身材匀称的显性的身体特征方面的歧视，已经很少出现。

但是另一方面，我们的调查也显示，国家公务招考中的就业歧视现象仍然普遍存在。其中，由于相关规范性文件中存在歧视性的要求，健康歧视和年龄歧视占总职位数的100％，此外， 政治面貌歧视、社会身份歧视和性别歧视也比较常见。

国家机关消除就业歧视不仅要通晓法律规定、熟悉反就业歧视的理念、掌握歧视的类型和标准，而且要主动行动起来，使得国家机关公务员招录成为杜绝歧视、首倡平等的净土。我们认为这不单需要理论和智识，并且需要巨大的勇气和魄力，以破除部门短期利益。

（一）树立平等理念，消除理解误区

消除公务员招考领域的反就业歧视，首要之处是克服观念上的误区和障碍，树立起就业平等的基本理念。在公务员招考过程中，招考机关缺乏就业平等的意识，人为设置了大量不合理的入职障碍；而作为被歧视对象的考试人员，也逆来顺受的接受了扭曲的逻辑，对于歧视现象默然无声。因此，亟需澄清错误观念、理顺逻辑关系、树立平等理念，落实宪法规定，这是正本清源解决公务员招考中就业歧视问题的前提条件。

招考机关和用人单位往往认为用人单位限制入职条件似乎是天经地义的事情，因此没有必要反对和消除就业歧视。事实上这不仅是国家机关工作人员存在的理念误区，往往社会公众也持有同样观点。我们认为，之所以需要反对并致力消除就业歧视，是因为就业歧视侵害了宪法法律和国际公约保障的公民平等就业的权利。劳动是人们必要的谋生手段，很多人因为年龄、身份、疾病、残障或是政治身份而求职无门、生活无以为继。反对就业歧视不仅是履行法定职责，也是我们心系弱势群体、体现社会文明的表征。

不仅如此，消除就业歧视并不会导致公务员素质下降，并不妨碍选拔优秀人才进入公职机关的初衷。我们反对就业歧视并非剥夺用人单位的选择权，而是主张取消与岗位职责无关的入职限制，而对于求职人员的业务技能、专业素质、行政能力等都是用人单位自由裁量的空间。如此行事，不仅不会造成员工素质降低，反而会因为扩大了招录范围、进而提高了录用更优秀职员的几率。

国家公务员招考公告及列表，实质上就是公职人员招聘广告，而本报告也是针对上述招聘广告中的歧视性现象的调查统计。因此，消除公务员招考中的就业歧视现象的前置和必要步骤，即是如何书写一个符合法律（国际条约）规定、同时又可以实现人才选拔的招聘广告。我们可以以联合国相关机构为例，来阐述招聘广告的书写方法、内在技巧和平等意涵；更重要的是，我们试图说明“反就业歧视并不等于剥夺用人单位的人事选拔”。

联合国所有的招聘岗位均是公开的，并可以通过“国际公务员制度委员会（ICSC）”[22]的网站查询。我们仅以联合国儿童基金会（UNICEF）的招聘“副署长/合作办公室主任”一职为例，来说明上述问题。

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图4：联合国工作人员招聘广告

在该招聘广告中，首先列明了招聘职位、工作地点、截止日期等信息，随后是对招聘目的详细阐述，意在清晰的指出该岗位的职责性质、工作内容、现有基础等内容。这两项内容使得应聘人员对岗位属性和基本职业有清晰的理解。招聘条件是该广告的核心内容，该岗位要求以下内容：

1、经济学、发展学、社会学、公共管理、商务管理、市场营销或相似领域的高等教育学位。

2、在处理和制定国际或国家政策管理方面，具有12-13的专业工作经验；或者在发展中国家负责管理对外援助和物资动员的8年工作经验。曾作为联合国儿童基金会代表，或者有类似领导和管理的公私战略伙伴关系经验的人员，将会优先考虑。

3、通晓英语或其他联合国工作语言。对俄罗斯的了解也是非常重要的优势条件。

通过对上诉条件的分析，我们看到所提出的招聘条件，均是紧密围绕岗位内在职业所设定的，没有提出任何无关的要求（比如性别、国籍、年龄、身体状况）。所以的招聘条件均是对于职业技能的量化要求，虽然十分强调工作经验，但是工作经验与岗位职责之间有直接的关系。

由此可见，工作中的反歧视并不意味着雇主不能选择想要雇用的人，而是要求招聘条件必须是客观和反映岗位实际内容和需要的。雇主可以对某个职位所需的技术、资格和能力、努力程度、责任心和工作条件设置标准，并可以选择最合适且能胜任这份工作的申请人。雇主不应该歧视，不应根据求职者与工作无关的个人特征进行假设，并根据这些假设将申请人据之门外。

于此相关的疑问是，如果招录完成之后，他/她并不能胜任该项工作，这是否意味着我们的事前限制是必要的？我们认为，不能因为概率性的事件，而将所有人员一概排除出局，这显然是不公平的。更何况即使是完全达到了当初设定的歧视性标准，在实际工作中也未必能完全胜任。这需要借助公务员升迁和惩戒规则，不能胜任的公务员可以调离、降级甚至是免职。

如果反就业歧视是正当而且必要的，那么我们需要准问构成就业歧视的界限，以我们再现实中该如何操作。事实上，很难概括出所有类型就业歧视的界限，这需要根据岗位责任进行判断，但是，有一些显而易见的就业歧视，比如对于报考人员年龄的限制、户籍的要求等，这些歧视是罪容易判断的。

需要强调的是，在更多情况下，需要将选择权交还给求职人员。招考机关需要将关于岗位性质和职责描述尽量详细，这样求职人员就可以判断自身是否能够胜任该岗位。比如很多岗位条件艰苦、或是经常出差，如果你单方面认为女性很难从事该职位，就径行限制招录男性，这样就构成了就业歧视。因为性别与该职位之间并没有绝对的排斥关系，女性也可能胜任该职位。这样的话，就不应该对性别做出限制，而是交由求职者自己来做出判断和选择。

（二）废除“非法之法”，消除制度歧视

在现行的公职人员招录中，存在很多制度性歧视，这些歧视以抽象性法规规章形式出现，造成非常严重的歧视后果。在目前司法体制中，因上述抽象性的规范造成的损害无法获得司法救济，导致很多制度性歧视无法得到解决。因此，我们建议由全国人大和相关机关展开对造成涉嫌制度性就业歧视的法规规章的集中审查清理，废除其中涉嫌歧视的条款。具体而言，这些制度性歧视包括：

1、废除《公务员录用规定（试行）》中的年龄上限：根据《公务员录用规定（试行）》（人事部[2007]第7号令）第十六条的规定：报考公务员，需要年龄为十八周岁以上，三十五周岁以下。在这一规定的影响下，中央机关及其直属机构公务员招聘中也都相应要求了年龄限制。《公务员录用规定（试行）》对年龄的要求没有客观考虑考生的能力与工作职位之间的实际联系，其年龄的设定具有很强的任意性。这样的规定对35岁以上的人群是极为不公平的，因为没有任何证据表明年龄超过35周岁的人不能胜任公职工作，也没有任何数据表明18岁到35岁之间的人会比35岁以上的人，具有更强工作的能力。《公务员录用规定（试行）》中对于公务员报考年龄的规定具有错误的社会导向性，会促使其他行业更加任意地设置年龄限制。

在2011年的公务员招考中，根据《中央机关及其直属机构2011年度考试录用公务员报考指南》的规定：应届毕业硕士研究生、博士研究生（非在职）和少数特殊专业职位招考年龄可放宽到40周岁以下。这意味着年龄歧视坚冰的逐步消融的趋势，但同时也反映了改革的不彻底，对于年龄歧视的危害认识不足。

2、废除《公务员录用体检通行标准（试行）》中构成健康歧视的条款：（1）艾滋病歧视： 《公务员录用体检通行标准（试行）》第十九条规定：“淋病、梅毒、软下疳、性病性淋巴肉芽肿、尖锐湿疣、生殖器疱疹，艾滋病，不合格”。这一条款中没有区分在潜伏期的艾滋病病毒感染者与发病期的艾滋病人，构成健康歧视。从医学角度讲，潜伏期艾滋病病毒感染者，尤其是潜伏期初期，身体没有或很少有发病反映，基本上能胜任与健康人相同的工作。而艾滋病从感染到病发，根据感染者的身体基本素质，时间长短不一，有时潜伏期长达十年。因此公务员招考中把潜伏期艾滋病病毒感染者排除在外，涉嫌健康歧视。另一方面，现有的医疗技术也证实，艾滋病仅能经血液、经性生活、经母婴传播，日常工作、学习、接触不会感染艾滋病，因此国际上普遍认为艾滋病病毒感染者在潜伏期不影响公共卫生，并且不影响职员的就业。不加区分的歧视艾滋病感染者，将他们排除在正常就业的条件之外，是强烈的观念性歧视，并不是因为人们认为艾滋病患者会影响工作进度而提出的。由于地方公务员的录用必须遵守公务员的通行体检标准，而这个规定是一项关于健康歧视的规定，这也使得我国所有关于公务员的招聘都构成健康歧视。

根据国务院2006颁布的《艾滋病防治条例》规定，“艾滋病病毒感染者、艾滋病病人及其家属享有的婚姻、就业、就医、入学等合法权益受法律保护”。全国人大常委会2007年制定的《就业促进法》规定：“用人单位招用人员，不得以是传染病病原携带者为由拒绝录用”。因此《公务员录用体检通用标准》的规定违法了上位法。

（2）对糖尿病患者的歧视：《公务员录用体检通用标准（试行）》第10条规定：糖尿病、尿崩症、肢端肥大症等内分泌系统疾病，不合格。现有医疗技术认为，糖尿病是非传染性疾病，因此不会给周边人群带来任何传染风险。同时，根据媒体报道，学者推算目前我国20岁以上人群中，总体患病率达到9.7%，据此可推算，我国糖尿病患者人数已经高达9240万。[23]如此庞大的患者数量，造成的歧视后果也十分严重。根据卫生部疾病预防控制局发布的《糖尿病管理模式推广项目实施方案》（卫疾控慢病便函〔2009〕103号）显示，通过药物干涉和引导治疗，糖尿病的病状会得到有效控制。因此，糖尿病和职业能力之间并没有直接关系；排斥糖尿病人担任公职，构成了就业歧视。

（3）血液病歧视：《公务员录用体检通用标准（试行）》第3条规：血液病，不合格。单纯性缺铁性贫血，血红蛋白男性高于90g/L、女性高于80g/L，合格。近年来发生的“地中海贫血基因歧视案件”和“白细胞就业歧视第一案”都与该条规定有直接关系。医学意义上的“血液病”的含义很广，但是并不直接导致影响职业的后果。以地中海贫血基金案件为例，医学专家钟南山认为“在广东地中海贫血者占人群的12%，其中绝大部分是没有症状的”[24]。因此该规定构成了健康歧视，成为近年来就业歧视突出问题。

因此，我们敦促修订《公务员录用体检通用标准（试行）》，废除歧视性条款。

3、废除《公务员录用体检特殊标准（试行）》中构成身体特征歧视和残障歧视的条款：

公务员招考中的身体特征歧视，主要出现在对于司法警察（含法院、检察院和司法行政机关的司法警察）、民航空中警察等身体特征的不当要求。我们认为对于警察岗位作出身体条件的限制是必要的，但是不能超出岗位所需条件。残障歧视主要体现为缺乏对于岗位职能和性质的判断，对于视力和听力的限制提出统一要求，并把肢体残障一律排除在外。这些歧视性的规定必须要废除。

（四）着力制度建设，实现就业公平

消除就业歧视是宪法和国际公约赋予政府的义务，因此促进就业平等是国家机关的当然责任。这不仅需要立法、司法和行政的协力配合，更重要的是政府机关在公务员招考中应当体现公平的原则，将其落实为具体的行动。通过政府主导，倡导公平的就业环境，实现充分就业的目标。因此，就业歧视应当“始于制度，终结于制度”，通过制度建设落实法律规定，体现法律的人文关怀。

1、用人单位的自我审查：用人单位在制定招录计划时，原则上不应在法律法规之外另行设定入职限制，即“以不设置入职条件为原则，以设置入职条件为例外”。如认为确有必要应当根据设置入职条件的四项原则进行自我审查，如不符合上述原则，则应主动取消该限制。

一般情况下，很难概括出所有类型就业歧视的具体界限，这需要根据岗位责任进行判断。但是，有一些显而易见的就业歧视，比如对于报考人员年龄的限制、户籍的要求等，这些歧视是最容易判断的。在更多情况下，是否设定入职限制处于模糊地带，此时需要将选择权交还给求职人员。招考机关需要将关于岗位性质和职责描述尽量详细，交由求职者自己来做出判断和选择。

用人单位或许存有担忧，即取消了大量的入职限制是否造成人员质量下降。我们不能因为概率性的事件，而将所有人员一概排除出局，这显然是不公平的。更何况即使是完全达到了当初设定的歧视性标准，在实际工作中也未必能完全胜任。这需要借助公务员升迁和惩戒规则，不能胜任的公务员可以调离、降级甚至是免职。

2、招考机关的统筹审核：公务员录用由国家公务员局直接负责，因此，国家公务员局应该承担对公务员报考过程中是否存在就业歧视现象的统筹审核职责。

首先，建议国家公务员局制定反歧视的指导性文件，要求中央国家机关人事部门在提交职位要求时不得有歧视性要求，以及要求各级公务员局应当积极承担对于招考职位限制是否构成就业歧视的审查职责。

其次，各级公务员局在汇总发布招考职位列表之前，需要对招录机关对于性别的限制作出审查，如不符合平等就业的基本原则，应要求用人单位提供充分的充分理由，并根据设置入职条件的四项原则进行审查。如该理由不充分或不正当，公务员局应当要求用人单位进行修改；用人单位拒绝修改的，公务员局可以径行取消该限制。

再次，招考机关可以建立“就业歧视黑名单制度”，对于多次出现就业歧视的单位，可以定期公开黑名单，形成对上述单位的舆论压力，迫使其改正。对于出现在黑名单中的单位，招考机关可以在其改正之前逐年压缩其招考数量、直至冻结其人员流入。

最后，各级公务员局在公布年度招考计划时，应当对于招考条件进行公示。在公示期内，报考人员可以对入职限制提出异议，并要求公务员局重新审查。公务员局应当据此对存在争议的入职限制进行重新审查，确保招考的公正平等。

3、上级机关的指导督促：中央机关对其系统内的所有机关、上级机关对其下属部门均应承担起消除就业歧视、促进公平就业的指导督促的职责。我们建议人民代表大会机关、人民法院系统、人民检察院系统、妇女联合会、残疾人联合会、工会组织应当首先发布部门指导意见——这些部门由于其性质和职能，最不应该出现就业歧视——要求其下级部门不得在公务员招录中出现就业歧视。

从制度建设的角度，应当通过行政复议的方式，实现上级机关对下级机关的监督和纠错。对于因入职限制造成的公民就业权利损害，可以向其上级机关提出行政复议。上级机关应当对该入职限制的合法性和合理性进行审查。

同时要加强相关反歧视方面的行政法规和规章的制定，比如制定就业促进法的实施细则，妇女权益保障法等反歧视立法的实施细则，补充解释在具体实施中普遍认为缺乏具体的操作性。此外，还应当建立就业公平的激励机制，对于促进就业公平的单位在绩效考评、奖项评选中应当增加比重，而对于出现就业歧视的单位应当降低其考评成绩、督促其限期改正。

4、权力机关的立法和监督质询：目前我国的还没有一部反歧视的基本法。现有的法律规定过于分散，没有形成一个有机的体系，因此，我国也应该在借鉴国外相关立法和实践的基础上，制定出一部符合我国实际情况的反就业歧视立法，针对当前突出的就业歧视问题作出规定，同时在法律中明确规定救济措施和救济机制，以保障劳动者遭受就业歧视后能够获得有效救济。

同时人民代表大会应依法对政府部门的监督权，并承担保障公民权利的职责。因此对于国家机关公务员招录过程中的就业歧视，人民代表大会可以依法进行监督和质询。

在目前中国并未设立类似“平等机会委员会”的专门机构的情况下，根据宪法和法律规定，人大可以组织对于就业歧视问题的调查委员会，接受公民关于就业歧视的投诉，并对公务员招录中的就业歧视问题展开监督质询。

5、司法机关的导向作用：诚如上文所述，对于因入职限制而侵害公民就业权利的情形，应当提供司法救济，这要求司法机关应当承担起相应职能，通过个案的审理实现法律的良善运行、判定入职条件的合法性、保障公民的平等就业权利。

在目前情况下，少数就业歧视案件得到受理，但是更多的制度性歧视案件往往被排除出受案范围，或者无法以“就业歧视”案由进行立案。我们建议对于就业歧视案件，特别是公务员招录中的就业歧视，应当纳入法院受案范围，并实现案件的公正审理。

我们建议最高人民法院出台相关司法解释，明确歧视案件应当纳入受案范围，并且在适当时机应当列为单独的案由进行诉讼。在就业歧视诉讼中，法院不仅应当对招考单位、招考程序的合法性进行审查，同时应对招考过程进行合理性审查。并且应当明确在就业歧视案件中，采取举证责任倒置的原则，由用人单位就相关事实和法律问题提出证据；在就业歧视的认定标准上，应该采取严格标准，涉嫌构成不合理的区别对待均应视为歧视；明确就业歧视的法律责任，建立对于就业歧视受害者的精神赔偿制度。

（五）设置入职限制，须受法律约束

消除就业歧视并不意味着反对所有入职限制，也并非剥夺用人单位的选择权，而是主张取消与岗位职责无关的入职限制，而对于求职人员的业务技能、专业素质、行政能力等都是用人单位自由裁量的空间。在特定情况下，需要对入职条件作出限制，比如女子监狱的狱警往往需要女性、安全部门对于相貌有特定要求，这些入职限制是必要且合理的。我们必须对设置入职条件确定原则和方式，否则单纯依靠用人单位的裁量，可能造成滥用、引发就业歧视。

1、关联性原则：招录机关设置的入职条件，必须与岗位性质和职责直接相关。判断二者之间的关联度，应采取排斥性标准，即“非……不能为”的判断方法。

以设置性别限制为例，限制报考人员须为男性（或适合男性报考），这是目前性别歧视的主要类别。此时，我们需要考虑此岗位是否具备“非男性不能担任”的标准，如果满足此标准，则不构成歧视，反之则构成就业歧视。

现代社会性别差异对于工作岗位选择的限制正在逐步缩小，极少数工作具有性别方面的不可替代性，性别歧视的发生更多的是基于传统习惯或是个人偏见。很多情况下，招录机关以“条件艰苦、外勤工作、执法一线、经常出差”为由，而限招男性我们认为这些理由也很难成立：没有证据说明女性无法胜任该项工作，不应该剥夺女性的职业选择权。或许有人会认为这是对于女性的保护——他们或许没有意识到这实质是“男权社会”的惯性思维，为什么不讲选择权交由女性本身呢？

2、行政法规保留原则：由于就业权利涉及宪法规定的平等权和劳动权，因此对入职条件的限制需要留诸高位阶的规范。目前很多制度性歧视是由在部门规章中的规定引发的，这些规章表面上细化了法律法规的相关规定，实际上对法律法规的原则和规范进行了曲解。

以年龄歧视为例，在全国人大常委会制定的《公务员法》中并未对公务员年龄上限作出规定，但是在人事部颁行的《公务员录用规定（试行）》则确定了35岁的年龄上限，这实际上已经突破并架空了法律的规定。

对于就业权利的限制并非《立法法》所确定的法律保留事项，鉴于其特殊性质和重要地位，我们建议对于入职条件的限制应当由法律和行政法规进行规范，地方法规和部门规章等规范性文件均不能作出限制性规定。

3、比例原则：招录机关制定入职限制时，应兼顾目标的实现和保护报考人员的就业权，如果目标的实现可能对报考人员的平等就业权利造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。

比例原则首先要求作出该入职限制是有必要的，即超出限制条件的人员确实不能胜任该职位，或者从事该职位可能造成其严重身体损害、有违公序良俗。其次，入职限制的范围必须妥当，符合一般社会观念和生理限制，不得随意扩大或缩小范围。最后，对于通过限制入职范围而节省的行政成本，必须高于公民因此付出的代价，否则该限制有违效益原则。

4、正当程序原则：招录机关在设置入职限制的过程必须遵守正当程序，体现法律的公开透明，为利益相关这提供法律救济手段。

正当程序原则首先要求设置入职限制，应当经过上级人事部门的具体审查，而不是由用人单位自行决定。中央和地方国家机关公务员招考机关（公务员局）应当对用人单位设置的入职限制，逐一进行具体审查，防止就业歧视的出现。

其次对于存在入职限制的岗位，需要提供合理且充分的理由，证明年龄限制与岗位责任之间的直接联系。这些理由能否成立，决定了该入职限制是否具有合理性；这些理由不但需要向负责审查的招考机关呈报，而且在公布的招考职位列表中需要附带详细说明，保障公民的知情权和参与权。

最后，对于因入职限制而侵害公民就业权利的情形，应当提供司法救济，意即入职限制的合法性需要最终接受司法审查。司法是公正的最后一道防线，合法性判断是法院的天然职权。法院对于因制度原因导致的就业歧视，应予以受理，并对其依据的规范性文件进行附带审查。

六、让我们共同行动起来

2010年国家主席胡锦涛在全国劳动模范和先进工作者表彰大会上指出， “从社会公正的高度看待和谐劳动关系问题。社会公正是社会制度和社会政策的基本依据。具体到我国社会来说，只有把劳动关系上升到维护社会公正的高度，才能在基本理念进而在基本制度设计和基本政策安排上真正重视和谐劳动关系的发展。”就业公平是最根本的社会公正，反对就业公平是正义的事业、是我们应该确定的共同目标。

消除就业歧视、促进公平就业既是国家机关履行国际公约、执行宪法法律的紧迫任务，也是改善治理方式、促进人权进步的重要契机。我们高度认同国家机关以人为本的施政理念，并且坚信解决公务员招录中的就业歧视问题，必须由依靠国家机关的自我觉醒和主动进步。这需要国家机关有巨大的魄力，改变目前人员招录中的积弊，率先垂范实现公平就业。

我们通过调查研究、发布报告也正是希望通过学术研究，为政府提供智力支持，反馈社会动态和呼声，以期引起政府的关注和行动，实现公平就业的理想。实际上我们也在寻找一种契机和突破口，我们寄希望于这些机构和部门，他们由于自身性质和职能，承担起率先维护就业公平的道义责任和法律义务。

与此同时，反就业歧视的根本动力在于公民平等就业意识的觉醒，在于公民在现行法律框架内反对就业歧视，比如通过司法手段维护就业权利、积极诉诸媒体引发社会关注。当整个社会都意识到，如果不身体力行反对就业歧视，那么自己就可能成为就业歧视的受害者；此时，真正有效的公共参与才有可能实现。

我们呼吁中央机关重视社会平等的趋势和潮流，主动进行变革，落实宪法和法律规定的公民平等就业权。社会公众需要自我觉醒，通过合法途径捍卫自身权利。反就业歧视任重道远，需要我们共同的努力！

[1]本次调查中某些部门和某些岗位并非严格意义上的“公务员”（比如妇联、残联和工会的工作人员），但是由于这些公职人员需要参加统一的公务员考试，因此本调查将这些部门和岗位涵盖在内，并在本报告将这些公职人员也统称为公务员。

[2]《男女同工同酬公约》由第三十四届国际劳工大会通过于1951年通过；《经济、社会及文化权利国际公约》由联合国大会1966年12月16日通过，2001年2月28日第九届全国人大常委会第二十次会议作出批准《公约》的决定；《消除就业和职业歧视公约》由第四十二届国际劳工大会于1958年6月25日经通过，中国政府于2006年1月12日正式批准实施。

^[3]为了能够更好的反映出地方与中央的不同特色，我们将事业单位区分为总部和地方分支机构两部分，分别纳入第二、第三项进行统计。另外，司法是正义的最后一道防线，更应该体现公正、平等的理念，因此将司法机关从原表的“中央党群机关” 子表中析出，单成一项进行统计。每类中央国家机关的岗位数可参加表2。

[4] 妇联、残联和工会在中国一般归为“人民团体”，是指是由中国共产党领导的，按照其各自特点组成的从事特定的社会活动的全国性群众组织，作为中国人民政治协商会议组成单位，在性质上归属中共中央党委序列。

在公务员招录中，人民团体作为党群组织或是参照公务员系统管理的单位，与政府机关一道进行人员招考。

[5] 中国目前有35个省级行政单位，包括省、自治区、直辖市、特别行政区和新疆生产建设兵团。

[6] 本次考察的15个省级行政单位包括：北京市、天津市、上海市、重庆市、黑龙江省、广西壮族自治区、湖南省、山东省、广东省、云南省、江西省、浙江省、海南省、辽宁省、新疆生产建设兵团。招考简章均来自该地人力资源和社会保障部门的官方网站，保证数据的准确。

[7] 数据来源：国家公务员局网站。

[8] 盛若蔚、何扬：《热点解读：“公务员热”出现降温苗头》，载2010年12月06《人民日报》。

[9] 比如中央党群机关（含中央司法机关）的273个职位中，有16个职位对服务基层人员提供优越待遇（比如定向限招、优先招录、预留名额、放宽专业），占该部分岗位总数的5.9%；而中央党群机关是最热门的岗位最集中的部分。

[10] 严格来讲，政治见解和政治面貌并非完全重合：政治见解是对于政治现象的认识和判断，主要体现为内心确认和言论表达；而政治面貌是政治身份的直接反映，一般指参加政党或政治团体。但是二者又存在紧密联系，政治面貌往往是政治见解的外在表现形式。

[11] 在中央党群机关中，下列部门限招中共党员或共青团员没有认定为政治面貌歧视：中纪委监察部机关、中央办公厅、中组部、中宣部、中共中央对外联络部、中央政法委、中央编译局、中央机构编制办、共青团中央、中央文献研究室、中央对外宣传办公室、中央国家机关工委、中央直属机关工委、中央台办、中央党校、中央党史研究室、中国浦东干部学院、中国井冈山干部学院、中国延安干部学院。对行政机关、事业单位中从事党务工作的岗位的政治面貌限定亦未视为歧视，比如“财政部机关党委主任科员及以下”主要从事“有关党务工作”、 “水利部海河水利委员会海委机关直属机关党委办公室”岗位主要从事“机关党建相关工作和行政事务”、“国家海洋局东海分局中国海监第五支队组织人事科科员”主要从事“人事管理、党建工作”，上述岗位均没有视为歧视。

[12] 群众特指没有政党背景的一般公民，其更准确的称呼是“无党派人士”。

[13]《中央机关及其直属机构2011年度考试录用公务员报考指南》第1章第1部分第7点规定：招考职位明确要求有基层工作经历的，报考人员必须具备相应的基层和生产一线工作经历。基层和生产一线工作经历，是指具有在县级以下党政机关、国有企事业单位、村（社区）组织及其他经济组织、社会组织等工作的经历。离校未就业高校毕业生到高校毕业生实习见习基地（该基地为基层单位）参加见习或者到企事业单位参与项目研究的经历，可视为基层工作经历。在军队团和相当于团以下单位工作的经历，可视为基层工作经历。报考中央机关的人员，在地（市）直属机关工作的经历，也可视为基层工作经历。

[14] 姜葳：《中组部长批“三门干部”》，载2011年2月17日《北京晨报》。

[15] 《福建省终身教育促进条例》、《上海市终身教育促进条例》已经版颁行实施，《云南省终身教育促进条例》亦即将出台。

[16]对于各种歧视比例的计算，我们先统计各种歧视的数量，然后计算各种歧视占岗位总数的比重，以明确该种歧视的严重程度，最后统计该种歧视占歧视总量的比例，以明确该种歧视出现的频率。

[17] 《政府录用残疾人公务员比例远低于法定要求》，来源“新华网”。

[18]由于规范性文件造成的制度性年龄歧视，因此年龄歧视的比例视为100%；需要注意的是，中央党群机关有4个岗位、中央行政机关直属和派出机构和事业单位在地方的分支中有46个岗位对于年龄作出了更加严苛的限制，造成了更加严重的年龄歧视，但在本次统计中未予重复计算。

[19]其中包括涉嫌出身歧视的岗位23个，涉嫌身份歧视的岗位31个。

[20]其中包含涉嫌户籍歧视的岗位954个、涉嫌出身歧视的岗位34个、涉嫌身份歧视的岗位35个。

[21] 具体可参见贺卫方：《复转军人进法院》，载《南方周末》1998年1月2日。

[22] 国际公务员制度委员会（ICSC）是由联合国大会成立的独立专家机构，其任务是规范和协调联合国工作人员的服务条件，同时促进和维护高标准的国际公务员制度。

[23] 李秋萌：《中国糖尿病患者逾9000万人》，载2011年9月11日《京华时报》。

[24] 《钟南山直斥就业歧视：招聘筛查地贫基因违法》，来源于“金羊网”。

消息来源：腾讯网