政策目标要再平衡　城市化须带动市民化
——就土地法治等热点问题专访国家土地副总督察甘藏春

    在全国法制宣传日到来之际，国土资源部２２日启动“弘扬法治精神，培育法治文化”主题送法活动。土地直接关系公民法人最基本最重要财产权，社会转型期诸多矛盾集中体现在土地上。针对土地法治领域热点问题，国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春接受了新华社记者专访。

    事关最重要财产权　着力解决多重矛盾

    记者：作为现行土地法修订工作的具体组织者和新一轮修改工作领导小组副组长，您怎么评价我国土地法治总体进程？

    甘藏春：从上世纪九十年代开始，我国土地资源进入市场，推进市场配置、要素配置，形成《土地管理法》《城市房地产管理法》等。土地和矿产是重要生产要素，要素市场化配置才是真正意义上的市场经济，真正有意义的市场经济体制改革不是产品市场。最有意义的是土地领域实行土地所有权和使用权相分离。２０１０年，我国宣布有中国特色的社会主义法律体系形成，土地法治是重要组成部分。

    我国用３０年时间走过西方法治建设几百年路程，有很多经验值得总结。最主要的就是在解决有法可依问题后，做到有法必依还有一段漫长的路要走，立法理念、法律治理方式上都是如此。土地法治也面临同一问题。

    记者：土地是最基本公民财产权，又是政府调控经济重要工具，如何看待我国土地政策的目标选择？

    甘藏春：无论我国土地法治还是矿业法治，都在经历大变革时期，主要就是如何处理工业化、城市化与保护耕地、保护农民土地权益三者之间关系问题。

    新中国成立以来，无论１９５３年制定、１９５８年修订的国家建设征用土地办法，还是１９８２年国家征用土地条例、１９８６年土地管理法，征地制度设计总体思路都是把为工业化、城镇化发展尽快提供土地作为最优先立法目标和政策目标。

    １９９８年修订土地管理法提高了征地补偿安置标准，规范了征地程序，但总体导向没有根本改变。征地制度设计是与发展战略相适应的，没有这个制度，就很难解释经济高速增长，解释快速城镇化、工业化进程。我国工业化、城市化进程不可逆转，只会加快不会推迟，但土地政策、土地立法重点要转向减少耕地过多过快流失，转向维护农民土地合法权益。

最优目标须再平衡　农民土地权益必须维护

    记者：这就是说过去平衡被打破了。国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史曾用三个“难以为继”形容征地等土地问题，从土地法治角度怎么看？

    甘藏春：最近中央把改革征地制度、修改土地管理法作为一个重大任务，要求加快推进。当前征地矛盾增多的一个主要原因，是随着城镇化、工业化进程加快，地方政府一定程度上忽略、漠视征地法律程序，造成耕地快速减少，牺牲农民利益。

    就征地制度改革而言，要改变过度、过快消耗农用地状态，尽最大努力减少征地矛盾，维护社会稳定。必须同步实现三个目标：一要继续为城镇化、工业化进程提供土地资源。二要保护耕地，防止耕地减少过多、过快，因为征地很大程度上是占耕地。三要保护被征地农民权益，减少征地纠纷，维护社会稳定。

    必须把握三者平衡。面对日趋复杂的征地矛盾，制度改革完善重点应该放在保护农民合法土地权益上，让被征地农民分享真正意义上的城市化成果。

    摒弃“伪城市化”道路　不为未来留后遗症

    记者：从１９８６年实施《土地管理法》到１９９８修订《土地管理法》，征地补偿标准呈倍数增加，很多已突破征收前３年平均年产值３０倍规定，但纠纷有增无减，怎么看这一问题？

    甘藏春：从计划经济到上世纪９０年代中期，我国征地补偿安置标准很低，但纠纷不多，因为那个时期采取安置为主、补偿为辅模式，被征地农民进城转户口，安排工作，适当地补一点钱。

    随着建设规模扩大，需安置农民大量增加。从１９９８年开始，基本采取货币补偿为主、安置为辅。这个模式应予反思。在市场经济条件下，农民作为主体独立承担风险能力不足，因此２００４年国务院提出原有生活水平不降低、长远生计有保障，补偿安置费用不足部分从国有土地出让金中提取，从货币补偿向货币补偿和安置并重模式转变。要把改革重点放在完善补偿安置制度上。

 记者：补偿和安置存在什么区别，从中产生了什么弊端？

    甘藏春：征地补偿是按照土地财产市场价值对农民进行补偿，征地安置是按社会公平原则，由国家对被征地农民进行失地救助和长远生活保障。两者完全不同。捆在一起，花了不少钱还是有不少矛盾。从长远看，分开可以解除社会稳定后顾之忧。总体上要把征地补偿和被征地农民长远安置区别开来。

    被征地农民安置，应该在征地成本中加大。我国征地制度的最大弊端，就是农地城镇化过程中，造成农民城市化进程滞后，造成大量“伪城市化”农民。现在进行人口统计，居住半年以上即按城市人口统计，事实上没有享受市民待遇。因此最大问题是下定决心，将被征地农民城市化作为改革重点。究竟提高多大幅度，要有关部门进行测算。

    记者：全国法制宣传日即将到来，国土资源部开展“弘扬法治精神，培育法治文化”主题送法活动，目标何在？

    甘藏春：土地集中了各种社会矛盾，征地拆迁引发纠纷、信访问题突出。解决这些矛盾必须推进依法行政，用法治思维研究情况，用法律手段解决问题。要促进全系统学法、守法、用法，自觉崇尚宪法法律权威，由衷信仰宪法法律精神。同时引导群众采取法律方式反映诉求，解决问题，捍卫权益，促进社会和谐。

    记者：现在征地纠纷很多，群众未能充分运用法律渠道，这个难题如何处理？

    甘藏春：现在对征地纠纷的裁决，应该说，基本上法律救助措施不明确，出现纠纷基本上是通过政治解决的办法，这不是长久的、常态管理方式。在探索由法院裁定、政府执行等模式可行性同时，要考虑挖掘中国传统的民间治理模式，建立类似仲裁机构，包括发挥村民自治组织作用，多设几道防风墙，逐步化解矛盾。

    目前非法征地往往涉及多种责任，既有民事责任、行政责任，也有刑事责任。我国刑法中虽有非法征地罪规定，但因为对该罪的确定有一个营私舞弊的前置条件，实践中基本上没有人因此追究刑事责任。为便于认定和实际操作，对于非法征地给被征地人造成财产损失的，可以考虑按照侵犯财产罪来认定，追究相应刑事责任并要求赔偿损失，从而形成更直接有效的法律威慑。总之要考虑中国的发展阶段，力争扎实稳妥推进征地制度改革，促进经济社会发展同时，使征地问题不再成为社会矛盾焦点，不给未来社会稳定留下后遗症。

消息来源：新华网