[肖玮]

各位记者朋友们：大家上午好！欢迎参加最高人民检察院的新闻发布会。昨天刚刚闭幕的十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，确保试点工作于法有据。按照中央要求，最高人民检察院今天召开新闻发布会，发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，通报有关情况。出席今天新闻发布会的有最高人民检察院民事行政检察厅郑新俭厅长。《改革试点方案》全文已发给大家，下面，我向大家介绍有关情况。 10:02:57

[肖玮]

一、制定《改革试点方案》的情况。近年来，生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生，社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼维护社会公共利益的要求日益强烈。在国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等领域，一些行政机关违法行使职权或者不作为使国家和社会公共利益受到侵害，由于我国目前保护国家和社会公共利益的法律制度还不十分完备，对此类违法行政行为缺乏有效监督。为加强对国家和社会公共利益的保护，强化对行政违法行为的监督，党的十八届四中全会决定明确要求：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。 10:04:56

[肖玮]

根据《中央有关部门贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措分工方案》，探索建立检察机关提起公益诉讼制度改革任务由最高人民检察院与最高人民法院牵头，中央政法委、全国人大内司委、全国人大常委会法工委、国务院法制办等单位共同参与。10:06:01

[肖玮]

在起草《改革试点方案》过程中，我们坚持问题导向和改革取向，将贯彻落实四中全会精神贯穿始终；深入进行调查研究，对涉及的相关问题认真提出解决方案；强调立足法律监督职能，严格规范行使检察权；坚持严格审批稳步推进，逐步形成成熟经验，再推动完善立法。通过建立检察机关提起公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进严格执法、依法行政，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。10:06:22

[肖玮]

起草过程中，我们多次征求中央政法委、全国人大内司委、全国人大常委会法工委、最高人民法院、国土资源部、环境保护部、国资委、国务院法制办等单位意见。在吸收各方修改意见的基础上，我们与各单位就推进检察机关提起公益诉讼改革试点达成共识，最后形成了《改革试点方案》。10:06:41

[肖玮]

二、检察机关提起公益诉讼制度的主要内容。公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关或组织向人民法院提起诉讼的制度。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。根据民事诉讼法和四中全会决定精神，《改革试点方案》对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼分别作了规定。 10:07:09

[肖玮]

关于试点的案件范围。试点阶段，《改革试点方案》将民事公益诉讼的案件范围确定为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。根据四中全会决定，将行政公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。10:07:36

[肖玮]

关于公益诉讼案件的诉讼参加人。公益诉讼案件中，检察机关以“公益诉讼人”的身份提起诉讼。这一称谓，既与检察机关在刑事诉讼中的传统称谓相区分，又保持了内在的一致性。民事公益诉讼案件的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或其他组织。行政公益诉讼案件的被告是违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。10:07:53

[肖玮]

关于公益诉讼的诉前程序。为了提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源，《改革试点方案》设置了诉前程序。规定在提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或者有关组织向人民法院提起民事公益诉讼。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。10:08:28

[肖玮]

关于公益诉讼的诉讼请求。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼，向人民法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求；行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼，向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。10:09:41

[肖玮]

检察机关提起公益诉讼，《改革试点方案》没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。10:09:56

[肖玮]

三、检察机关提起公益诉讼制度的意义中央全面深化改革领导小组第12次会议审议《改革试点方案》时强调，四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。要牢牢抓住公益这个核心，重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼，更好地维护国家利益和人民利益。 10:10:37

[肖玮]

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是优化司法职权配置、完善民事、行政诉讼制度，推动公益诉讼制度进一步发展的重要举措。与其他诉讼主体相比，检察机关没有自身利益的牵涉，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼；拥有法定的调查权，能够很好地解决调查取证和举证困难问题；能够审慎地行使公益诉权，避免对行政秩序造成不应有的冲击；具有专业法律监督队伍，能够高效、准确地启动和进行诉讼，还可以大幅度降低司法成本。10:12:03

[肖玮]

检察机关提起公益诉讼，符合四中全会强化对行政权力的制约和监督，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效的要求。这既体现了中国基本制度的特色，又坚持了正确的政治方向，体现了党维护国家和社会公共利益的坚强决心。10:12:40

[肖玮]

四、检察机关提起公益诉讼改革试点安排。最高人民检察院将依据《改革试点方案》，选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察院开展改革试点。试点期限为二年。试点进行中，最高人民检察院将与最高人民法院共同加强对试点工作的组织指导和监督检查，适时就公益诉讼案件管辖、起诉、审理中涉及的具体问题联合作出实施办法，报全国人民代表大会常务委员会备案，并及时就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后，对实践证明可行的，适时提请全国人民代表大会常务委员会修改完善有关法律。 10:13:08

[肖玮]

五、关于稳步推进试点工作的保障措施。公益诉讼案件与民生领域联系紧密、社会关注度高。为确保检察机关提起公益诉讼改革试点工作稳步推进，检察机关将采取以下措施：一是加强沟通协调。最高人民检察院将加强与全国人大常委会法工委、国务院法制办等部门的沟通联系，并积极与最高人民法院协商，共同加强对改革试点工作的部署、推进和监督检查，使改革试点的各项工作有序开展。10:13:43

[肖玮]

二是坚持稳妥推进。既强调立足法律监督职能，严格规范行使检察权，确保改革试点工作在法律框架和授权范围内依法推进；又强调紧紧围绕国家和社会公共利益的保护，实现检察机关提起公益诉讼案件政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。10:14:25

[肖玮]

三是建立审批制度。地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的案件，一律先行层报最高人民检察院审批。四是加强指导和规范。最高人民检察院将在总结试点经验的基础上，全面评估改革试点的实际效果，积极推动相关法律的修改完善。10:14:52

[肖玮]

情况就介绍到这里，下面请各位记者提问。10:16:04

[新华社记者]

当前我国公益诉讼现状如何，面临哪些困境？检察机关提起公益诉讼是否有助于改善这一困境？请结合司法实践情况，介绍一下检察机关提起公益诉讼所选择的案件类型和范围的依据。10:18:05

[郑新俭]

公益诉讼是保护国家和社会公共利益的一种有效方式。我国新修改的民事诉讼法第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。首次在法律上确立了民事公益诉讼制度。2014年11月《中华人民共和国行政诉讼法》修改，我们看到其中对公益诉讼制度的问题未作规定。主要的原因我个人理解是实践经验还不足。从目前公益诉讼的实践情况看，还处在刚起步的阶段，如果说有什么困境的话，我认为主要有两方面：一是缺乏实践经验；二是公益诉讼制度还需要进一步完善。检察机关这次进行试点，其目的也就是要探索实践经验，推动法律制度的完善。10:19:48

[郑新俭]

检察机关参与公益诉讼有许多有利的因素：如不牵涉自身利益，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼；拥有法定的调查权，有利于调查取证和解决举证困难问题；能够从大局出发，审慎地行使公益诉权，避免影响到正常的行政秩序；具有专业法律监督队伍，能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼，可以大幅度降低司法成本。因此，检察机关参与公益诉讼对完善公益诉讼制度、保护公共利益不受侵犯等，无疑具有十分重要的意义。10:20:32

[郑新俭]

第二个问题，结合司法实践情况介绍检察机关提起公益诉讼选择的案件范围和选择的依据。刚才肖玮主任也介绍了，为了保证试点工作的顺利进行，我们最高检察院制订了《改革试点方案》，这个改革试点方案凝聚了各方面的共识。10:22:14

[郑新俭]

《改革试点方案》将民事公益诉讼的案件范围确定为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。将行政公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。并且还强调，在试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。这个案件范围的确定主要是根据民事诉讼法第55条和十八届四中全会决定的规定。10:22:32

[法制日报记者]

据了解，民事诉讼法和行政诉讼法修改之前，一些基层检察机关也曾开展过类似公益诉讼的试点。能否介绍一下检察机关尝试公益诉讼的历程。还有，我们感觉检察机关对开展公益诉讼试点是很谨慎稳妥的，有什么考虑吗？10:23:45

[郑新俭]

谢谢提问。第一个问题，在两法修改之前，检察机关对公益诉讼做了一些探索。对于这个问题，我想是这样来说，从检察机关法律监督属性以及保护国家和社会公共利益出发，检察机关在提起公益诉讼上面确实进行了一些实践探索。 10:24:56

[郑新俭]

20世纪90年代开始，社会对国有资产流失、环境污染等公共问题，希望检察机关能发挥职能作用。1997年，河南省方城县检察院就一起国有资产流失案件提起民事诉讼并获得胜诉，这应该是我国检察机关提起的最早的公益诉讼案件。近年来，一些地方检察机关立足法律监督职责，积极开展公益诉讼探索与实践，成功办理了一批民事公益诉讼案件，取得了良好的法律效果和社会效果。尤其是我们依据民事诉讼法第15条的规定，积极开展了支持相关公益诉讼主体提起公益诉讼的探索实践，其中典型的案例是江苏泰州公益诉讼案。10:25:25

[郑新俭]

为加强对国家和社会公共利益的保护，强化对行政违法行为的监督，党的十八届四中全会明确提出：探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这是党中央积极回应社会现实需求，从依法治国的战略高度做出的重要决策。我们将以十八届四中全会精神和全国人大常委会授权决定为依据，稳妥推进检察机关提起公益诉讼制度改革试点工作。这是我对第一个问题回答的情况。 10:26:42

[郑新俭]

第二个问题，检察机关在公益诉讼的改革试点中是一个什么样的把握。检察机关提起公益诉讼是对进一步完善我国民事、行政诉讼制度的积极探索，涉及司法职权的配置，涉及国家和社会公共利益的保护，加之缺乏实践经验和相关法律制度还不完善，因此，在改革试点阶段，应当以审慎的态度稳妥推进。10:27:35

[郑新俭]

为确保改革试点顺利开展，我们进行了深入细致的调查研究工作，对存在的问题提出解决方案；科学起草改革试点方案，反复征求意见，凝聚相关部门的共识，做好顶层设计；提请全国人大常委会对改革试点进行授权，确保改革试点在法律框架下进行；进一步加强沟通协调，强化指导规范，确保改革稳妥推进。对于这两个问题我就回答到这里。10:28:18

[肖玮]

请记者们继续提问。10:28:35

[经济日报记者]

我有两个问题。刚才主持人也介绍了关于推进试点工作的措施，检察机关接下来如何落实试点方案？具体实施细则何时出台？有没有时间表和路线图？10:32:12

[郑新俭]

我先回答第一个问题，就是如何落实方案。为确保检察机关提起公益诉讼制度稳步发展，检察机关将重点采取以下措施：一是加强沟通协调。为确保改革试点取得实效，最高人民检察院将加强与全国人大常委会法工委、国务院法制办等部门的沟通联系。我们也将积极与最高人民法院协商，共同加强对改革试点工作的监督检查，推进改革试点工作顺利开展。 10:32:49

[郑新俭]

二是坚持稳妥推进。既强调立足法律监督职能，严格规范行使检察权，确保改革试点在法律框架和授权范围内依法推进；又强调紧紧围绕国家和社会公共利益的保护，实现检察机关提起公益诉讼案件政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。10:33:41

[郑新俭]

三是建立审批制度。地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的案件，须先行层报最高人民检察院审批。四是加强指导和规范。试点进行中，最高人民检察院将与最高人民法院共同加强对试点工作的组织指导和监督检查，在方案的基础上，制定出台实施细则，进一步增强各环节的可操作性。10:33:55

[郑新俭]

对于第二个问题，接下来的时间表，因为我们在公益诉讼改革制度的推进上，首先确定了试点地区，刚才已经介绍了，我们将在13个省、直辖市和自治区来开展试点工作。同时，我们制订了改革试点方案，这个试点方案已经经过中央的批准，由于法律制度的问题，我们提请全国人大常委会授权，全国人大常委会已经作出了授权决定。接下来，根据授权决定的要求，我们将和最高法院共同签署决定的实施范围。因为现在试点方案和全国人大常委会的授权决定都已经作出了，接下来我们将开展试点工作，与此同时我们加强可操作性。我们正在与最高人民法院沟通，拟就公益诉讼案件管辖、起诉、审理中涉及的具体问题制定具体实施办法，争取尽快下发，推进改革试点工作顺利开展。10:34:39

[肖玮]

请记者继续提问。10:36:01

[中国妇女报记者]

检察机关提起公益诉讼，现在有没有摸底，会不会案件量爆棚？对于民事案件，法律规定的相关机构能在多大程度上参与进来？民事、行政案件不同于传统的刑事公诉，据介绍全国检察机关从事民行工作的人员有1万余，这个数量是否与案件量相适应？环保等领域相关专业，检察人员是否做好了准备？10:40:04

[郑新俭]

首先回答第一个问题。为保证检察机关提起公益诉讼制度改革试点工作的顺利开展，前期我们进行了大量的调研，各地对适宜提起公益诉讼的案件进行了初步的摸排。根据调研情况看，预计不会出现案件量过多的情况。而且，对于行政公益诉讼案件，通过诉前程序，可以使大量的违法行为得到纠正，真正进入诉讼程序的行政公益诉讼案件可能不会太多。此外，试点期间相关工作尚处于探索阶段，试点地区检察机关须严格按照《改革试点方案》确定的案件领域，以重点领域的重点案件为抓手，避免自行其是、全面开花。10:42:46

[郑新俭]

诉前程序不只针对行政公益诉讼，在民事公益诉讼中也是必经程序。设置诉前程序的目的，是为了节约司法资源，提高检察监督的效力，在行政公益诉讼中也有利于更多地发挥行政机关履行职责的能动性。10:43:10

[郑新俭]

根据民事诉讼法第55条的规定，法律规定的机关和有关组织是提起民事公益诉讼的主体。在检察机关提起公益诉讼改革试点中，检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。因此，在民事公益诉讼中，法律规定的相关机构和社会组织将发挥着重要的作用。10:43:24

[郑新俭]

近年来，民行检察工作得到了较大的发展，办理了一大批民事行政诉讼监督案件，积累了丰富的民事行政监督经验，也培养锻炼了民事行政检察队伍，这些都为检察机关开展提起公益诉讼制度改革试点工作奠定了坚实的基础。提起公益诉讼的领域以及适用的法律相对专业，并且需要具备参与诉讼的能力。接下来，我们要努力加强检察队伍建设，加强队伍的业务能力建设。与此同时，要加强与环保执法部门、评估鉴定机构的沟通协作，共同努力完成好这项改革试点任务。10:43:36

[肖玮]

请记者继续提问。10:43:49

[法制网记者]

我有两个问题，首先是检察机关作为公益诉讼人，与在刑事诉讼中的地位有什么不同？第二个问题，高检基于怎样的考虑确定13个试点地区？10:45:40

[郑新俭]

根据《改革试点方案》的规定，检察机关以“公益诉讼人”的身份向人民法院提起公益诉讼，与刑事诉讼中的“公诉人”，在地位上是一样的，都是代表国家履行法律监督职能，维护法律的权威和尊严，都代表国家提起诉讼，出席法庭，参与庭审等。但是，两者在适用的法律、程序和要达到的诉讼目的上是有区别的，提起民事行政公益诉讼是通过民事或行政诉讼程序，适用民事或行政法律，达到维护国家和社会公共利益的效果；后者是通过刑事诉讼程序，适用刑事法律，达到追究违法犯罪者刑事责任的效果。这是我们的认识。10:46:28

[郑新俭]

关于确定13个省、自治区和直辖市作为试点地区，主要考虑在地域分布上有一定的代表性，同时也考虑是否可能具有公益诉讼案件。选择这些地区检察机关开展试点，既有地域分布上的代表性，又有利于试点工作的推进，这不仅有利于收集、提炼实践经验，也有利于检验试点效果。10:50:32

[新华网记者]

我有一个问题，以前，由于地方保护主义的阻挠，办案力量和专业人才缺乏等因素，公益诉讼案件在实践中存在立案难、取证难、诉讼周期长等问题，导致很多案件最后不了了之。请问，检察机关在改革试点中如何破解这些难题？10:51:30

[郑新俭]

与其他诉讼主体相比，检察机关作为国家法律监督机关，提起公益诉讼具有以下优势：检察机关没有自身利益的牵涉，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼；拥有法定的调查权，有利于调查取证和解决举证困难问题；能够从大局出发，审慎地行使公益诉权，避免影响到正常的行政秩序；具有专业法律监督队伍，能够高效、准确地启动和进行诉讼，还可以大幅度降低司法成本。在改革试点工作中，检察机关要充分发挥上述优势，努力推动这项改革任务的完成，最大程度上维护国家和社会公共利益。10:51:42

[肖玮]

请继续提问。10:52:25

[检察日报记者]

我有两个问题，第一检察机关提起公益诉讼法律基础是什么？第二个问题是，检察机关提出的试点方案主要内容有哪些，以及从起动程序上来说，个人和企业能否申请检察院提起公益诉讼？谢谢。10:53:01

[郑新俭]

第一个问题，检察机关提起公益诉讼的法律基础是什么，根据我国宪法规定，检察机关是国家法律督机关。作为国家专门的法律监督机关，检察机关通过依法独立公正行使检察权，维护宪法和法律的权威，保障法律统一正确施行，并由此发挥保护国家和社会公共利益的作用。这是检察机关提起公益诉讼的法律基础。10:53:43

[郑新俭]

习近平总书记强调，凡属重大改革要于法有据，在全国范围内实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，为检察机关提起公益诉讼试点工作提供了直接的法律依据。最高人民检察院制定了《改革试点方案》，该《试点方案》经中央批准，并得到第十二届全国人大常委会第十五次会议的认可。10:54:01

[郑新俭]

根据全国人大常委会的授权决定，最高人民法院和最高人民检察院还将制定具体的实施办法，报全国人大常委会备案。此外，《改革试点方案》没有规定的事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。10:54:12

[郑新俭]

第二，检察机关提出的试点方案主要有哪些内容，个人和企业能否申请检察机关提起公益诉讼的问题。《改革试点方案》主要规定了试点的目标原则、主要内容、时间地区、工作要求等四个方面的问题。其中，主要内容是《方案》的核心部分，包括试点案件的范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求等五个方面的具体规定。10:54:50

[郑新俭]

在检察机关履行职责中，个人或企业可以向检察机关控告或举报相关的案件线索，这有助于强化对国家和社会公共利益的保护。10:55:12

[肖玮]

谢谢郑厅长，谢谢各位记者，今天的新闻发布会到此结束，谢谢大家。10:55:39

[郑新俭]

谢谢。10:55:51

相关链接：

全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定 

检察机关提起公益诉讼改革试点方案（全文）

信息来源：最高人民检察院