《不动产登记暂行条例》专家访谈-王树恒律师企业法律顾问网-王树恒律师

[主持人] 各位网友朋友们大家下午好！
欢迎大家收听参与《不动产登记暂行条例》专家访谈。《不动产登记暂行条例》日前已经正式由国务院发布，将于2015年3月1日施行。《不动产登记暂行条例》是我国物权制度建设具有重大意义的事件，关系千家万户，关系社会每一个人。为满足广大网友需求，让大家更好地了解《不动产登记暂行条例》的内容，今天我们邀请到北京大学法学院房地产研究中心主任楼建波教授，国土资源部不动产登记中心、国土资源法律事务中心法律处蔡卫华处长，来为大家解读《不动产登记暂行条例》，并回答大家的问题。两位专家好，请两位专家和大家打个招呼！ (2014-12-26 14:44)

[蔡卫华] 大家好！ (2014-12-26 15:02)

[蔡卫华]  我解释一下。首先这个条例非常重要，与我们每个人的生活都密切相关，不管是个人还是企业都会涉及到不动产，这个事情非常重要，所以出台的时间比较长。另外不动产统一登记这一方面工作难度非常大，主要体现在以下几个方面：
    一是不动产登记条例调整的范围特别广，不仅包括土地，而且还包括房屋、森林林木、草原和海域，调整的范围非常广；
    二是涉及的部门非常多，最少是涉及到五个部门，包括国土资源部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局、国家海洋局五个部门，协调起来的难度也非常大；
    三是涉及的法律法规非常多。因为这个条例要整合九部法律，包括《物权法》、《担保法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《海域使用管理法》。还涉及到八部行政法规，主要是《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产开发经营管理条例》、《森林法实施条例》、《退耕还林条例》、《渔业法实施细则》、《土地增值税暂行条例》、《契税暂行条例》，一共八部法规。除此之外，还涉及到十多部部门规章，主要是《土地登记办法》、《房屋登记办法》、《林木和林地权属争议调处办法》、《林木和林地权属争议处理办法》、《农村土地承包经营权证管理办法》、《海域使用权管理办法》、《水域滩涂养殖发证登记办法》等十多个部门规章。另外还涉及到上百份规范性文件。这么多法律法规、规章和文件都涉及到不动产登记的内容，这个条例要把这些内容进行有效的整合难度是非常大的；
    四是各个部门原来登记都有各自的做法，统一起来难度比较大。比如就登记类型这一块，各个部门原来的规定就不一样，达成共识难度也比较大，所以这个条例应该说从去年4月份国办有一个分工的文件，提出来要开展这样一项工作，一直到今年才出来。之所以时间长，就是因为工作难度比较大，这个事情非常重要。  (2014-12-26 15:29)

[主持人] 请问楼教授，不动产登记条例分章对登记机构注册，包括信息都做了规定。登记依据的统一在哪里体现？能给我们做一个解释吗？ (2014-12-26 15:29)

[楼建波] 这是一个特别好的一个问题。实际上我在学校里面给同学讲过不动产登记的事情，我们讲“四统一”。三个统一都能在这个《条例》里面很清楚的看到，登记依据的统一到底体现在什么地方？刚才蔡处其实已经部分的回答了这个问题。就是说在我们《不动产登记暂行条例》颁布以前，我们的不动产登记是由各个部门根据不同的法律、行政法规、部门规章进行登记的，这个登记依据是不统一的。而且从某种程度上来讲它违反了《物权法》第四条的规定，因为《物权法》第四条说不动产登记应该由法律或者行政法规来规定。所以简单的回答这个问题，依据的统一就是这个条例本身。如果要说依法治国，这是依法治国很重要的体现。我们这么多年依据部门规章进行登记，实际上和《物权法》第四条的规定是有点抵触的。 (2014-12-26 15:30)

[主持人] 这个“四统一”实现起来有难度吗？ (2014-12-26 15:30)

[楼建波]  我们对于“四统一”的理解，实际上是“一头一尾”。“一头”就是登记机构的统一，机构的统一实际上我们在国家的层面已经基本上实现了，我们不动产登记局，不动产登记中心。在地方层面，现在也有很多省市逐渐的把不动产登记的职能整合到一个登记机构里面去，也在做。我觉得机构统一最关键的还不是挂牌本身，原来“九龙治水”，那么多机构都有登记方面的职能。这些职能最后怎么能够有机的整合到一个部门里面去？这是机构统一。“一尾”，我觉得就是统一的信息平台，我为什么觉得这个统一的信息平台很重要？不动产登记一个最基本的功能就是物权的公示和公信。一个统一的信息平台实际上能使得物权公示、公信的效率和准确性极大的提高。另外我觉得它还涉及到我们社会治理方式很重大的变革。就是说我们讲大数据，我们讲科学决策，大数据怎么来？大数据就靠我们不动产登记，在这个基础上面整合的信息平台，就是我们社会治理所依据的大数据很重要的组成部分。但是信息平台的统一是很艰巨的任务。
    我举两个例子说明一下它为什么很艰巨？一是我们已经有的一些资料，我怎么把它电子化？我们可以想像一下，文件肯定是浩如烟海的；二是我设计的这个信息平台，它实际上是分层次。实际上我们在国外也能找到这样的例子，一般公众能查到什么？可能是查到隐匿了权利人个人信息的资料，比如房屋所有权的身份证号码要隐匿掉，这是最外面的一层，大家都可以看到的。还有一层是这个登记机构可以帮你查询的，比如权利人和利害关系人如果想查到更多的东西，他委托登记机构去查，这个可能是外层信息里面再进来稍微核心一点的信息。更核心的信息可能就包括那些登记的原始资料，甚至包括这块土地上面暂时没有权利人，但是基籍地理信息我们是有的。所以这个平台的建立是一个特别伟大的事情，它会改变我们整个社会，我们也要做好思想准备，这肯定是一个很艰巨的任务。
    回到部册的统一，实际上这是统一信息平台很重要的前提。如果你的部册设计得不好，你的信息平台上面的信息怎么分门别类的登到该登的地方去？  (2014-12-26 15:31)

[主持人] 不清晰、不完整。 (2014-12-26 15:31)

[楼建波] 对，这是簿册的统一。登记程序的统一我觉得很重要，登记程序统一以后，老百姓去申请登记，不管我到哪个登记机构去登记都有一个合理的预期，一二三四步是怎么走下来的，我应该交什么样的文件。如果中间哪个环节出了什么问题，比如让我补证文件，我要通过什么样的方法来补证。所以“四统一”的实现，我觉得簿册和程序的统一，实际上我们这个登记条例出来以后马上就会统一，机构的统一我们也会在比较快的时间里面去实现。但是这个信息平台，我觉得它的建立是一个比较长期的过程。我们国土部很现实，我们也是把信息平台的统一放到最后了，我们已经认识到了这个问题的艰巨性了。
刚才您问蔡处的问题，我觉得我们的《不动产登记暂行条例》经过了这么长时间的酝酿和讨论，最终才颁布，这是我们整个社会、政府有关部门凝聚共识的一个过程，我觉得这不见得是一件不好的事情。 (2014-12-26 15:31)

[主持人] 就是通过不同的部门，通过社会各界讨论，达成共识，其实本身对于这个《条例》制定也是一个促进作用。 (2014-12-26 15:32)

[蔡卫华] 当时征求意见的过程当中，有的意见就提出来要强制性的登记，有的提出来要自愿登记。我们现在采取的是自愿登记的方式，一般情况下必须要当事人申请才能进行登记，否则登记机关不能主动登记。除非一些特殊情况，就是原来我们搞总登记的时候，比如搞集体土地所有权总登记，这种情况下，有时候不需要老百姓申请，一般情况下都需要当事人申请才能登记，不是搞强制性的登记。 (2014-12-26 15:32)

[主持人] 我再接着补充一个问题，你说的不是强制的，那么我现在手里拿到的这个证书，是不是可以不用非要现在去换？ (2014-12-26 15:32)

[楼建波] 对。从技术上来讲，实际上我们的不动产登记后面的基础数据有很重要的支撑，实际上是地籍管理，如果没有地籍管理，没有必要的地理基础信息，不动产登记实际上是不可能很好的开展的。我个人认为，我们现在国家层面的政策是对的，通过地籍司、不动产登记局、不动产登记中心这是比较大的方面。另外不动产登记部册统一，我们现在的暂行条例里面规定了一个不动产登记单元的这样一个概念，国土部好像也已经设计出了统一登记的不动产登记部册，由各地来试填。这个登记部册能不能一次成型，我觉得要看试填的效果怎么样。
还有一个问题，刚才蔡处已经讲了，我们的登记条例规定，已经发给你的不动产权利证书和登记证明还是有效的，这是对的。但是登记簿到底将来怎么处理？我们现在房屋的登记有房屋的登记簿，土地登记有土地的登记簿。最理想的状态就是，如果当事人已经取得的权利发生变更，他来办一次登记，我就可以很顺当的给他颁发新的证书，这个登记簿我也按照新的格式来做，这是很好的。但是这个过程如果让它自然而然的发生可能要经过很长的时间，比如英国从1925年开始进行土地登记，一直到上世纪90年代才把这个过渡完成，这是一个自然的过程。但是如果我们自己的登记机构在这里做登记簿的平移，其实有些国家是这么做的，他为了实现信息化，政府专门出一笔钱，就是跟登记机构说，你们把原来的要平移到现在的登记系统里面，这个我觉得在人力和财力上面政府要做的投入是很大的。因为现在我们给自己定的目标是2017年要建立统一的信息平台，也就是说，哪怕权属证书和登记证明书还用原来的，我们土地和房屋的登记簿是这个信息平台的一个基础，所以这一块我觉得可能是我们现在要去考虑的一个问题。登记信息平台本身的建设障碍我刚才已经讲过了，我自己想了一下，它可能就有三层不同的信息，能查询的权限是不一样的，这些可能都需要大量的投入。 (2014-12-26 15:34)

[主持人] 我理解您的意思就是说，从政策制度方面并不是一个主要的障碍，更大的障碍是在于人财物的投入，包括整个国家从技术方面的问题，主要在这个方面。 (2014-12-26 15:35)

[楼建波] 是的。 (2014-12-26 15:35)

[蔡卫华]  我补充一下。我非常同意楼教授的观点，从法理上肯定没有任何障碍，在法理上从始至终就没有任何障碍。在法律意义上现在也统一了，原来是《物权法》，现在是《不动产登记暂行条例》，这个没有什么障碍，政策上也没有什么障碍，包括国务院的文件和中央的文件都特别提到统一登记。就像楼教授刚才说的，其实不是存在法理、法律或者政策上的障碍，尤其是现在实践当中面临着很多具体的困难，困难非常多，主要体现在以下三点，刚才楼教授已经说到了很多。
    第一是职责整合的问题，就是机构整合。我们国家层面现在机构整合已经完了，省的层面，22个省整合完了，还有一部分没有整合完。但是市县层面很不理想，难度非常大，具体的登记工作在市县，而我们按照《条例》的规定可以不设立在国土资源部门，但是必须是由一个部门，不能多是个部门。最后接受国土资源部的监督和指导，这个是必须的，但是目前这个整合起来难度非常大。因为具体工作在市县，职责不整合完毕的话肯定不能统一登记的，这是一个方面。
    第二是楼教授刚才说的，涉及到以前的资料，到时候怎么电子化、信息化。因为以前各个部门各搞一套，相互之间的标准不一样，有的房屋已经信息化了，有的地方土地信息化了，但是怎么把这些整合起来，这个难度很大，特别是标准不一致、不统一这个难度很大。
    第三是以后的纠纷会很多。因为以前分散登记，导致的重登、错登、漏登的现象，漏登还好一点，重登是非常麻烦的。举一个简单的例子，比如就土地来说，因为地类的认定标准不统一，虽然有国家标准，但是其他部门没有实行这个标准。比如一块地，地上有草，也有林子，有几棵果树，这种情况下有可能农业部门认为它是耕地，而林业部门认为是林地，草原部门认为是草地，结果都登记发证了，到时候以那个证为准？  (2014-12-26 15:35)

[主持人] 我们发现很多老百姓很关心的就是《不动产登记暂行条例》出台以后，对我们老百姓自身有什么样的好处？对我们的日常生活有什么影响？请蔡处长回答一下这个问题。 (2014-12-26 15:36)

[蔡卫华]  就这个问题我说一下。
    第一我觉得对于普通老百姓本身自己享有的不动产权利是没有影响的，主要是因为这个《条例与》里面已经明确规定了，在第四条第三款明确规定了，不动产权利人已经依法享有的不动产权利不因登记机构和登记程序的改变而受到影响，这是《条例》里第四条第三款明确规定的。所以以前登记了的肯定受保护，没有登记的也受保护。比如说农民现在的宅基地上合法建的房子，没有登记发证，你这个还是受保护的，这是一点。
    第二很重要的就是原有的发证的权利证书是有效的，这个是在《条例》里面也做了明确规定的。就是在《条例》的第三十三条第一款明确规定，本条例实施前依法颁布的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效，这是明确规定的，老百姓的证书是不变不换，老百姓的证书肯定还是继续有效的，不会影响原来证书的效力。比如说你以后有房子的话，卖房子的时候就要换新的证，换房和地合一的权利证书，换新的不动产权证。你如果不卖房子，不变的话，可以永远持有原有的证书，原有的证书永远有效。当然政府会鼓励你去换新证，但是你不主动去换新证，肯定不会强迫你去换新证，不会给老百姓的生活带来不方便。
    除了这两点之外，对老百姓办理登记工作来说反倒是更方便了。这个方便主要体现在四点上：
    一是登记机构统一了，以后办证的时候只用跑一个部门，拿一本证就行了。比如原来我们很多城市，既要办一个房产证又要办一个土地证，要跑两个部门，要拿两本证书，以后统一登记了，只要跑一个部门，拿一本证就可以了。
    二是《条例》里面明确规定了当事人申请登记应该提交的材料，并且明确要求不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需要的材料目录和示范文本等信息，主要是《条例》第十六条第二款规定的。以后需要提交什么材料？相当于这个登记机构应该事先公布出来，当事人按照公布出来的目录去提交材料就可以了。
    三是《条例》里面也明确规定了，当事人提交材料不齐全、不符合规定的时候，应当一次性的告知，避免当事人重复跑路，增加不必要的麻烦。
    四是在《条例》的第二十四条规定，当当事人办理不动产审批交易的时候已经提交的资料，不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息不得要求登记申请人重复提供，这是条例的第二十四条做出的规定，第二十四条明确规定，不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等应当实施互通共享，就是不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息，不得要求登记申请人重复提交。
    总的来说，《不动产登记暂行条例》颁布之后，不仅不会对普通老百姓带来不便，反倒是会给老百姓办理登记提供很多便利。  (2014-12-26 15:36)

[主持人] 我们现在开始回答网友的提问。网友的提问很多，我们选几个比较有代表性的。有一个网友叫“我儿小顺顺”，他的提问是：尽管现在业界媒体对于不动产登记的态度日趋冷静，更多的强调其保护物权等功能，但是我们老百姓还是更希望不动产登记条例有利于反腐降房价，这个作用条例能实现吗？ (2014-12-26 15:37)

[楼建波]  我试着回答一下。我觉得是这样，中央的反腐决心是大家有目共睹的。不动产统一登记对反腐、降房价能起什么样的作用？我想讲两点。
    第一我们现在的《不动产登记暂行条例》对我们产生的影响不是说从没有登记到有登记，而是说从分散登记到统一登记。实际上从信息的总量来讲，我觉得统一登记以后我们掌握的基础数据在总量上面并不一定比原来分散登记的时候各个部门掌握的数据加起来要多。但是我觉得有一个好处，就是统一登记以后，这些数据已经被整合过一次，降房价是经济学家的认识，他们可能会比我们讲得更好。我们从宏观调控这个角度，宏观调控如果要精准，我觉得有一点很重要的就是我们的数据要及时、全面、准确。我们这个统一的信息平台建立以后，一定能为我们进行房地产宏观调控的各个部门、各地政府制定政策提供更全面、准确的信息基础。
    所以我觉得，它对宏观调控来讲一定会增加宏观调控的针对性和及时性。我倒不觉得它能够促进反腐，但是我觉得它会为反腐提供便利。比如原来我要查的话可能要到各个部门去查，现在我到一个地方就能查出来有关的信息。所以我觉得登记本身对反腐、对宏观调控而言，它是一个整合信息的过程，比如我有统一登记就会有更多的效果，没有统一登记效果就不好，我觉得这个肯定是不对的，因为信息毕竟还是我们来用的。  (2014-12-26 15:37)

[主持人] 有一个网友叫“查里斯”，他提了一个问题，他说：有的媒体说是以公益目的的检举人也应该有权查询他人的不动产？我想咱们这个《条例》允许这样吗？另外如果要是说大家都可以去查其他人的话，我从《不动产登记暂行条例》里面，个人的隐私情况怎么来保障？会不会泄露我的一些隐私？ (2014-12-26 15:38)

[蔡卫华]  我先说一下，之后楼教授再补充。
    关于这个问题，这个《条例》当时考虑这个问题是非常多的，措辞非常慎重。因为《不动产登记暂行条例》的出台大家关注的点就在信息的查询方面，关于这一点《条例》里面做了明确的规定，第一点就说利害关系人和权利人是可以查询复制登记资料的，这是第二十七条规定的，并且明确规定，有权的国家机关是可以来查询的。第二十八条里面规定，查询的时候不是谁都能来查的，查询的时候必须要说明你的查询目的。登记机关要审查你的查询目的，认为你这个查询目的是合法的、正当的才会允许你查询。《条例》是这么规定的，你查询的时候必须要说明你的查询目的，并且不得将查询的结果用于其他目的，只能用于你说的目的。并且《条例》里面再次明确规定了，不经权利人的同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料，这肯定是有利于保护当事人的隐私的。
    另外，第三十二条里面明确规定了法律责任，登记机关工作人员泄露登记资料，还有就是查询的单位和个人违反规定泄露查询的资料，这都是需要承担相应的责任的。比如说要利用这些资料从事不正当的活动，给他人造成损失的话，至少民事上要承担赔偿责任。登记机关的人员有的要承担行政责任，要依法给予行政处分，严重的构成犯罪的还要追究刑事责任，这是《条例》里面做出的规定。
    所以，根据我们这个《条例》来说，查询只能因为正当、合法的目的才能进行查询，并且不能将查询的资料用于一些非法的目的，否则的话应该承担相应的责任。  (2014-12-26 15:37)

[主持人] 我们还是有一些政策上的保障的。 (2014-12-26 15:43)

[楼建波]  我补充一下，我看国外的规定，我觉得做得比较好的国家分三个层次：
    一是登记簿的登记资料社会公众也能查询，但是社会公众查的是隐匿掉登记权利人个人信息的资料，做了加密处理的。比如说我们国家的台湾地区对这个就有很明确的规定，甚至包括已经电子化的怎么做隐匿，纸质的怎么做隐匿都有规定。
    二是权利人和利害关系人的查询，权利人和利害关系人的查询，除非是涉及到国家利益，涉及到国家国防安全的，即使有利害关系，也不是随便就可以查的。
    三是我把它叫做有权机关的查询。比如我们《条例》里面规定的公安、检察，有权机关的查询我觉得对他们的限制主要是你的查询目的必须是和你的职责有关。  (2014-12-26 15:43)

[主持人] 用于工作的目的。 (2014-12-26 15:43)

[楼建波] 用于工作的目的才能去查询。实际上蔡处长刚才讲的我特别同意，我觉得这里面有一个信息公开和个人隐私、商业秘密和国家秘密保护的权衡问题。所以我本人认为，《条例》现在的规定是可以的。包括您刚才说的那位网友提的问题，说我是公益组织，我出于公益的目的能不能查？比如我就想查一查这个官员是否腐败，我能不能查？我觉得我们国家有很多的渠道和机制，他是可以向检察机关，向我们党的纪律检查机关，向公安部门去举报，然后由这些部门来进行必要的调查工作。 (2014-12-26 15:43)

[主持人] 有一个网友好像是搞法律的，他对这个事情很懂。这个网友叫“duanduan”，他提的问题是很专业的：“和征求意见稿相比，《不动产登记暂行条例》对于不动产登记簿的要求从纸质、电子均可，变成应当为电子介质，不具备条件的采用纸质介质？这个是什么情况呢？” (2014-12-26 15:44)

[蔡卫华] 这个主要是考虑到发展的趋势，因为以后信息化是一个大的趋势，考虑到趋势的问题，考虑到信息化的趋势。因为很多地方也已经实现了登记的信息化了，并且我们一再强调要建立统一的信息平台，实现信息的共享，所以就应该更多的提倡电子化。确实也考虑到有些地方目前实现电子化难度很大，有些经济欠发达地区目前实现电子化难度比较大，所以做了这样一个规定。就是说应当尽量的使用电子介质，目前条件不成熟的、暂不具备条件的也可以使用纸质介质。 (2014-12-26 15:43)

[主持人] 主持人：不受法律保护。这里有一个叫“乐琵琶”的网友，他问的是不动产登记对城里人和农村人来说谁受影响更大？谁更受益 (2014-12-26 15:45)

[楼建波] 我先试这说一下，其实我自己觉得，咱们这次不动产登记对于我们社会，对于我们国家可能会产生很深远的影响。还有就是我们要实现城市和农村不动产权利登记的统一。从登记程序的设计上面来讲，我们实际上并没有区分农村的不动产应该怎么登记，城市的不动产应该怎么登记，我们包括了这个登记程序的统一，会用一套程序，一套标准，一种登记簿，发同样的证，享受同样的权利保护。所以宏观上来讲我觉得没有区别。但是就目前来讲，比如城市的不动产登记，比如原来的房屋登记和土地权登记我们开展得比较早，基本上城市的普及率比较高。但是农村所有权的登记我们已经完成了。 (2014-12-26 15:45)

[主持人] 特别是我们农村的人，他所有的权利受到更好的保护了。有一位网友叫“DEE齐齐”，他的问题是未来的不动产登记将具体如何操作？不动产登记的时候具体需要做什么？我们请蔡处长给我们回答一下。 (2014-12-26 15:46)

[蔡卫华] 未来的不动产登记如何登记？具体的登记基本上跟现有的土地登记、房屋登记程序上应该是差不多的，都是需要当事人申请并提交相应的材料，比如最基本的材料有两方面，这是《物权法》里面明确规定的，一个是权属来源证明材料，还有一个就是证明不动产的界址、面积等自然状况的材料，主要是这两个方面的材料。具体到时候应当提交哪些材料，刚才已经说过了，就是应该按照《不动产登记暂行条例》里面第十六条规定。并且第十六条的第二款明确要求了，以后需要提交什么材料，登记机构应当在办公场所和门户网站上公告，这是公开的，就是当事人申请需要提交什么材料，需要在办公场所和门户网站公开的，具体的公开申请登记所需要的目录和示范文本信息。现在很多地方已经做到了这一点，印成小册子的一张纸，一次性告知书之类的，告诉你办理什么登记应该提交什么材料。现在主要是把这个程序统一了。这个房子和地以后就是申请一次，拿一本证，其他具体的程序应该还是差不多的。 (2014-12-26 15:46)

[楼建波] 我预测一下，我觉得可能再过十年左右的时间，我们的不动产登记大概会有两个趋势，按照我们现在登记条例的规定。一是将来登记资料的准备和提交会更方便，比如将来我们的个人信息也有可能电子化，不像现在这样，比如我要复印一个身份证，我可能通过网上提交我的身份资料就可以；其实在很多国家都已经做到了这一点，可以在网上申请，网上验证；二是我觉得不动产登记的专业的中介机构，比如我们现在国土做的土地登记代理人的制度，这个制度如果将来真正的发展完善的话，老百姓再登记的话可能就可以得到专业人员的服务，这样的话整个登记的效率和准确性就会更高。当然这个可能是在不远的将来我们可以看到的。 (2014-12-26 15:46)

[主持人] 随着我们技术的发展，随着时代的进步，可能我们各种条件会逐步完善，所有的信息都会在网上进行提交，这样的话，大家可以更方便的办理，相应的服务也可以跟上。 (2014-12-26 15:47)