作者：刘远举（上海金融与法律研究院研究员）

       目前的很多城市化操作，都忽略农民的土地权利对应于自由税的福利性质，把土地看做额外的恩赐。而实质上，农民不丧失应有权益，是有序的城市化的最基础根基。

　　前不久，“统一城乡户口”的户籍改革全面启动，引起社会广泛关注。这标志着1958年《户口登记条例》以来，中国实行了半个多世纪的二元户籍管理模式将退出历史舞台。不区分农村与城市户口了，那么，迎面而来的下一个问题就是：农民的土地该怎么办？

　　农民不丧失土地权益，是城市化根基

　　根据《意见》，农民的土地承包权要进一步的确权，在此基础之上，坚持依法自愿有偿原则，引导农业转移人口有序流转土地承包权。更重要的是，意见明确指出：现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体分配收益权为农民进城落户的条件。

　　从历史角度看，我国农民对土地所有权有着深沉的历史积淀。毫无疑问，公民应在一国之内具有自由迁徙权，但由于多重原因，中国的城乡居民均被限定于土地上。如果广义地看待税收，把公民相对于政府所支付的均视为税负，那么公民的自由迁徙权无疑是种自由税。

　　正是基于税负和福利相对应的原则，当公民一定程度上丧失了自由迁徙的权利时，城市公租房和农村宅基地就成为政府提供的一种对应于自由税的福利。

　　在房屋改革中，城市居民能够以极低的价格购买公租房产权，相比其后房地产增值的幅度，当初的价格非常之低，可视为土地的无偿分配。由于完全购买产权，城市居民遇到拆迁也基本上能以市场价格取得补偿，也能够通过出售房产变现，把当初无偿分配得到的土地收益带到国外。

　　反观目前的很多城市化操作，都忽略农民对土地的权利对应于自由税的福利性质，把土地看做额外的恩赐，仅用城乡社保之差来解释土地。农民想要变为市民，获取社保，就会丧失土地。与市民变更国籍都可以带走土地收益不同，农民仅仅只是在一国之内转化身份，就会被剥夺掉土地权益。

　　所以，从当下诸多城镇化乱象来看，此次意见的出台，起到了一个拨乱反正的作用，能够保护农民在身份转化为市民的过程中，不丧失他们本该拥有的权益，是有序的城市化的最基础根基。

　　积分制度，本质仍是“身份的赎买”

　　土地权利有了保障，那么下一步就是如何“进城”了。对此，《意见》提出了对应的户籍改革路线。

　　具体来说，各个城市根据自身不同的人口，承载力，对就业范围、年限、合法稳定住所等条件设置不同严格程度的准入门槛。对于大城市、特大城市，则可以在此基础之上，加上参加城镇社会保险年限、连续居住年限等指标，按照总量控制、公开透明等原则，建立完善积分落户制度。

　　积分制的目的在于引进高端人才，如上海的积分制度所包含的学历、职称、注册公司、特定专业等等标准。在市场经济中，高端人才能力强、素质高，承担的税负与创造的价值都更大，所以，本质上，他们获取当地户籍身份是通过自己贡献的财政收入来换取的，是一种“身份的赎买”。

　　公允地说，这种赎买有一定道理。今年国家统计局对福建农民工市民化可能增加的成本与费用分摊进行了测算。结果显示，在福建一个农民工市民化需要增加的支出约为12.9万元。如果福建420万农民工全部市民化，新增成本为5429亿元。其中公共财政需负担1487元，相当于2012年福建财政收入的80%。

　　对于这个数据，可从两方面解读。首先，农民工市民化绝不是恩赐，农民工在城市生活、工作，不断通过劳动、纳税、消费为城市创造价值。随着时间的积累，他们的奉献会大过他们成为市民的成本。从此角度看，农民工市民化，只是把他们应得的还给他们。

　　但从另一个角度看，人的素质、技能、年龄都不一样，并不是每个人为公共财政创造的价值都大于自己所享的福利。所以，通过积分制度来筛选财政贡献高净值人群，是基于当下国情的一种妥协，基于中国经济发展地区差异巨大的现实，这种妥协将长期存在。

　　真正的问题在于，积分制度的目的是什么？如果积分制度仅仅是筛选有财政净值的人群，那可以说是市场的因素起主导作用，如果积分制度首要目标是满足计划经济式的总量限制，那积分制度不过是行政限制的另一种形式。

消息来源：新京报