门诊问题:征地拆迁矛盾高发的症结在哪里?如何化解?

　　门诊专家:中国人民大学农业与农村发展学院副院长　郑风田

　　国家行政学院民商经济法教研室主任　刘锐

　　◇建立农村集体建设用地自由流转的市场

　　◇建立公开透明、中立公正的征收补偿程序

　　◇让农民成为土地的交易主体

　　◇让农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地、同价、同权”

　　随着城镇化建设步伐的加快,农村大量土地被征用。来自清华大学中国经济数据中心发布的中国城镇化调查数据显示,约有16%的家庭在最近一波城镇化过程中遭遇过征地、拆迁。而与此同时,因征地拆迁引发的纠纷和矛盾也不断增多,有些地方甚至发生恶性事件。

　　6月9日,中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授,国家行政学院民商经济法教研室主任刘锐教授,做客正义网“正义论坛”,共同寻找化解新型城镇化建设中征地拆迁矛盾的良策。

　　产生征地拆迁矛盾的症结在于“利益”

　　记者:征地拆迁领域为何经常发生矛盾和冲突?

　　郑风田:我国近年来发生的群体性冲突事件,多与征地拆迁相关,且多存在拖欠、挪用、截留征地补偿费和安置费等问题,损害了被征地农民的利益。我认为,因征地拆迁引发的矛盾冲突的核心症结在于利益分配———低价把农民的地拿走,然后高价卖出,而补偿给农民的太少。此外,国家规定农村土地集体所有,可在一些地方却变成了村干部“所有”。一部分征地拆迁款被村干部贪污、挪用了,农民得到的利益分配自然就少了。这里面,还有很多其他原因,比如征地不按国家规定的程序走,农民在征地过程中没有发言权,等等。

　　刘锐:征地拆迁过程中为何经常发生矛盾和冲突,盖因“利益”二字。概括起来,主要有以下几方面原因:一是征收权力被滥用等现象还没有得到有效遏制。宪法、物权法、土地管理法、《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称《条例》)等规定的公共利益标准没有被认真贯彻执行,征收范围被随意扩大。二是征收程序的中立性、公开度、公正度不够。被征收人在征收程序中的参与权、救济权得不到有效保障。三是补偿不合理、不公平。征收补偿标准基本上由政府有关部门主导,一方面制度规定的征收补偿标准过低,且不同项目用地的补偿标准不同,造成补偿制度本身不公。另一方面,补偿不到位和补偿过度问题并存。四是在征收过程中,存在程度不同的违法违规问题。这在公民权利意识不断增强的情况下,为公民依法甚至不依法维权提供了理由或“借口”。

　　在目前土地一级市场基本由国家垄断的情况下,征地本身就意味着土地潜在巨大利益的一次释放。公正补偿制度和正当程序的缺乏,是目前发生征地矛盾和冲突的主要原因。不可否认,在征地过程中,农民的合法权益容易被侵犯,而相应的理性救济手段又十分乏力,因此农民很容易进行非理性对抗。无论如何,发生流血冲突事件是不应该的,应当依法追究相关部门、相关人员的责任。当然,要从根本上解决这一问题,还得从健全征地制度本身入手。

　　化解矛盾的关键是深化土地制度改革

　　记者:如何化解征地拆迁矛盾?刘锐:关键是改革现行土地制度,而土地制度改革的难点在于征地制度。如果征地制度不进行彻底改革,公共利益标准不被严格限定,征地补偿标准不能合理界定,政府相关部门通过滥用征收权力而获得高额土地收益的冲动就不会消失,土地财政问题依旧持续。如此一来,集体经营性建设用地的范围仍将被限缩在非常有限的范围内,国有土地垄断土地一级市场的状况不会得到根本改变,统一的城乡建设用地市场就不会建立起来。

　　记者:土地制度改革应当从哪里突破?

　　刘锐:我认为,将集体经营性建设用地和宅基地的有序入市作为突破口应该是一个选项。通过集体经营性建设用地和部分丧失保障农民住房功能的宅基地的有效流转,挤压土地征收的空间,倒逼土地财政问题逐步得到解决,促使科学合理的不动产征收制度得以建立。

　　郑风田:农村建设用地直接入市,至少可以带来四大好处:拓宽用地来源,增加农民收入,探索农村工业化的道路,化解征地矛盾。但是,农村集体建设用地流转目前受到诸多制约限制,如何建立起农村集体建设用地自由流转的市场非常重要。只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地、同价、同权”等要素市场平等化,农村集体建设用地才能真正入市。

　　农村土地入市,首先,必须明确产权主体及权益分配机制,建立统一的产权交易市场。农村集体建设土地入市是未来的必然趋势,但前提是须明确产权主体及权益分配机制,防止公权力侵占。目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题,未来应该确权发证,明确农民的权益,在此基础上建设产权交易市场,开启农村沉睡的资本。其次,农村土地入市需要引入竞争机制。农村集体土地的入市,显然不宜走政府拍卖的老路,必须以打破土地一级市场的垄断为目标,与政府土地拍卖形成分庭抗礼的竞争态势,地价才有望不受操控。当然,农村集体土地直接入市会触动地方政府的“奶酪”,如果没有上级的统一部署,单纯靠地方政府很难推动。所以,必须出台中央层面的更具体的操作规则,才能让政策红利落地。

　　防止“滥征”的方法之一是明确征收的标准与程序

　　记者:农村集体土地入市,征地规模将发生什么变化?如何提高土地使用效率,防止“滥征”、“圈地伤农”?

　　刘锐:集体土地入市,建立城乡统一的建设用地市场对于征地规模会有影响,但影响有多大还要取决于能够入市的集体土地的数量。也就是说,能够入市的集体土地数量越多,对于征地规模的影响也就越大。如果既不对征收行为进行有效规范,又不适度放开宅基地的流转,仅仅允许非常有限的集体经营性建设用地入市,其对征地规模的影响不会太大。

　　要想防止出现“滥征”、“圈地伤农”等问题,还得从建立健全征收法律制度本身入手。即要明确征收的公共利益标准和相应的救济程序;建立公开透明、中立公正的征收补偿程序,保障被征收人的知情权、参与权、救济权;建立公正、公平和及时到位的征收补偿制度,既要防止补偿不到位,也要杜绝补偿过度;既要保证补偿标准的科学,也要保证具体补偿的及时到位。

　　郑风田:目前,我国数量庞大的农村集体建设用地普遍存在利用不合理、效率低下等问题。比如,我国的“泛粮食安全”政策,把农村所有的土地都划入严格管制范围,大大降低了稀缺土地的使用效率,在某种程度上弱化了农民的土地权利,导致城乡土地同地不同权。未来国家应该对承担粮食安全的基本农田进行严格限制,除此之外的土地经营应该放开,这样也能激活农村土地使用效率,让农民获益,也能够保证城镇化发展的用地需求。

　　解决失地农民的生计问题要靠政府

　　记者:具有区位优势的农村建设用地可轻易获得高收益,是否会因此产生新的分配不公?如何解决征地拆迁后失地农民的生计问题?

　　郑风田:土地制度改革就是希望农民能够得到更多的实惠。财富不应该集中在个别少数人手里,应该让大家来分这块蛋糕。我建议,土地增值的部分必须给农民。比如,可以按土地的市场价给农民,暴利的部分通过政府税收进行调节,用来完善农村的生产生活设施,从而逐步缩小城乡经济社会发展水平。但现在的问题是,农民通常拿到的是10%到15%,有些地方连5%都不到。

　　土地承担着为农民提供生产、生活资料及社会保障的双重职能,对农村的政治稳定、经济发展及全社会的稳定发挥着至关重要的作用。土地对农民来说不仅是一种资源,更是一种生产资料和生活资料,具有社会保障功能。农民失去土地之后,相当于失去了保障。除了社会基础设施建设,政府相关部门应当承担起责任,解决农民的生计问题,解除农民的后顾之忧。国务院出台的《条例》规定,把农民的工作、社保都解决了才能允许征地。有些地方原来是征了地之后就不了了之,很不负责任。

　　刘锐:如果不能妥善处理农村建设用地流转过程中国家、集体和个人的收益分配,未来产生新的分配不公是难免的。这也是我国土地制度改革面临的一个突出问题。在过去,征收补偿标准总体过低,未来允许集体经营性建设用地自由流转,一些地方具有区位优势的农村建设用地可轻易获得极高收益。在这种情况下如果不能有效规范这一收益的分配,就会产生对土地已被征收群体不公的后果。

　　对于大多数农民而言,土地的确是其命根子。在就业压力增大,农民的社会保险滞后的情况下,失地往往意味着失去了最后的依靠和保障。失地农民在一些地方已经成为新的贫困群体。解决这一问题,一方面需要从覆盖面和保障水平两个方面加快推进失地农民的社会保障建设;另一方面还要重点保障失地农民的就业,在城市物业、餐饮等行业优先安置被征地农民。当然,无论是社会保险,还是就业,都需要刚性的制度去规范、去约束。

　　急需跟进的是法律法规的立、改、废

　　记者:推进城镇化建设,解决征地拆迁中出现的矛盾和冲突,哪些工作急需跟进?

　　郑风田:《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。因此,未来除了纯粹公益性用地外,其他的非农建设农地都可以让农民成为交易的主体,让企业通过租的形式从农民那获得土地。商业性用途的土地不能再通过国家先征收然后再转让的方式进行。“公共利益”也应该有具体规定,可以采取列举的方式。让农民直接成为土地交易主体,有利于破除土地供应的垄断,让工业用地价格和商业用地价格从两个极端向合理价位回归。现在最核心的工作是修改土地管理法,否则仍然是纸上谈兵。

　　刘锐:土地承包经营权和宅基地使用权抵押早已在一些地方试点。但在现行法律对土地承包经营权和宅基地使用权抵押的限制性规定没有消除之前,这些试点本身的正当性和由此带来的法律风险值得认真研究。比如说宅基地抵押,担保法第37条规定,宅基地的土地使用权不得抵押。抵押意味着宅基地有可能被流转,因此,理论上讲应当先明确宅基地的可流转性,然后规定宅基地抵押制度。因为不能自由流转的权利是没有抵押价值的。而从现行法律来看,宅基地是被严格限制流转的,在宅基地的流通性没有定论之前,推进宅基地抵押试点同样面临法律上的困难。

　　当前最需要跟进的就是法律法规的立、改、废。可以说,我国现行的不动产征收制度、登记制度和流转制度都不同程度地存在滞后、模糊、责任不到位甚至矛盾冲突的问题。当前全面深化改革需要立法跟进,否则会出现更多的问题。因此,建议尽快出台不动产征收法、不动产登记法,并及时修改物权法、担保法、农村土地承包经营法等法律。

消息来源：检察日报